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纪少锋:87号文后,重新审视地方政府项目

作者:纪少锋 发布于:2017-11-03 16:59:28 来源:资管云
   有政府购买服务可以做的时候,谁会去看PPP?然而这种可以闭着眼睛做的好业务随着87号文的落地而宣告终止了。87号文要求政府购买服务项目“增量停止,存量整改”,各地方政府撤函声此起彼伏。
 
  2014年以来中央力推PPP的初衷是,在有效规范和控制地方政府债务的同时为地方政府打开一扇合规举债的窗。不料,地方政府在存量债务堆积与GDP考核的双重压力下,假PPP之手继续加杠杆做投资。且PPP“风险共担,利益共享”的机制操作起来相对复杂,最终局面就是真PPP落地难,名股实债的假PPP野蛮生长,将“政府购买服务”与PPP中的“政府付费”模式混同操作的地方政府和金融机构不在少数。
 
  政府类投资一直是金融机构的重要投向之一,从最早的给融资平台授信,到银政信合作,再到43号文之后的各种绕监管产品创新。2016年,政府购买服务能做的时候,在重点关注地方政府投融资的金融机构中,政府购买服务的投资规模十倍于PPP项目投资已然成为常态。
 
  50号文、87号文等一系列文件的导向非常明确——进一步降低地方政府的杠杆,实质性地控制地方政府债务增长,使地方政府债务更加阳光化,强监管、强约束将成为常态。之后地方政府撤回担保函或承诺函的行为接连发生,金融机构意识到,依赖政府担保的传统模式不可持续。
 
  一、重新定位PPP模式
 
  在PPP是大势所趋、不得不做的情况下,金融机构应该转变思路,重新审视真PPP的投资模式,将关注重点从主体信用、财政实力转移到项目本身上来。
 
  资金属性决定了机构投资者普遍厌恶风险、偏好固定回报,希望以财务投资人身份介入PPP,但当前环境要求财务投资人也不能只看“增信”。PPP安慰函本就不应作为投资依据,金融机构需逐步适应无人兜底的投资环境。虽然不能做真正的操盘型股权投资,但是财务型股权投资也要有主动管理能力。
 
  具体而言,金融机构应更加主动地进入PPP项目的早期阶段,尤其在与社会资本或地方政府谈判的时候,各方都有自己的利益诉求,金融机构需要在此阶段就充分争取自身的利益。在项目进行的整个过程中,要采取“强管理”的风险管理策略,该管的必须要管到。另外,金融机构作为财务投资人应该学会借力。在不同的阶段、不同的事项上与政府方、建设方、运营方形成不同的利益绑定——在项目建设期,金融机构可以与政府绑定,共同约束建设方;进入运营期,涉及到政府条件落实的时候,可以与建设方绑定,从而降低管理成本。
 
  在项目筛选方面,如果确实觉得基建类的项目水太深,利润操纵空间较大,可以主动挑选一些符合自身资源禀赋的特色产业领域,与地方政府一道扶持产业发展,培养产业认知能力和主动管理能力。
 
  二、阶段性投资机会
 
  每次遭遇强监管,金融机构的第一反应都是有没有阶段性的机会?会不会一直这么严?本轮强监管或许有如下阶段性机会可以参考。
 
  根据 87号文的规定,“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。”此前,国务院和财政部曾先后出台文件称,棚户区改造和易地扶贫搬迁项目可以继续按照“政府购买服务”模式开展业务,短期内政策风险较低。
 
  对于目前已经开工的政府购买服务项目,只有两种选择——整改成PPP模式或继续采用政府购买服务的模式来做。由于各地的财政实力差异较大,全面整改的“一刀切”政策实施难度较大。如果因为87号文导致全国大面积的基础设施停工,很有可能会出现“打补丁”性质的政策,届时已经开工的政府购买项目都有可能被认可,从而出现部分债务置换的机会。不过这一短期的阶段性机会面临着较大的政策不确定风险。
 
  另外,对于发改委1266号文提出的“鼓励以PPP模式盘活优质存量资产”,在社会资本方(含金融机构)看来,存量项目和增量项目一样,优质项目必然会保留在地方国企或融资平台手中。实际操作中,真正适合介入的,或许并不是真正市场化、有现金流的经营性项目,而是政府付费性质的资产。将存量的政府付费项目重新包装成PPP,也是地方政府、金融机构等各方乐见的创新合作模式。
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