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中咨公司率团成功考察欧洲三国PPP项目

作者:李开孟、徐成彬、刘世坚 发布于:2016-11-25 11:01:58 来源:中国国际工程咨询公司研究中心,PPP导向标

  作者:李开孟  徐成彬  刘世坚    中国国际工程咨询公司研究中心等


  10月19日至10月28日,中国国际工程咨询公司(简称中咨公司)组织中国城市轨道交通PPP专家代表团赴瑞士日内瓦,参加联合国欧洲经济委员会(简称联合国欧经会,英文缩写UNECE)第八次PPP专家组(Team of SpecialistPPP,简称TOS PPP)会议,并对瑞士、西班牙和波兰等欧洲三国轨道交通领域推广应用PPP模式的相关情况进行了实地调研和典型项目考察。


  中咨公司本次组织的中国城市轨道交通PPP专家代表团由国内九家单位12名城市轨道交通PPP专家组成,包括中咨公司研究中心主任李开孟博士,交通业务部周晓勤主任,研究中心徐成彬处长,交通业务部杨永平副处长和西安中咨轨道交通有限公司李钧总工程师,以及北京市基础设施投资有限公司融资计划部总经理任宇航、北京君合律师事务所律师刘世坚、北京首创集团有限公司基础设施部副总经理王少辉、北京京港地铁有限公司财务总监李红薇、深圳市地铁集团有限公司原董事长李筱毅、广州地铁集团有限公司战略发展部副总经理张宇、杭州市地铁集团有限责任公司副总会计师周华等专家。


  在欧洲三国调研期间,专家组与当地政府PPP主管部门、所在国联合国PPP专业中心(SpecialistCentre)、著名商学院、投资机构和相关企业深入交流了PPP政策制定和实践经验,实地参观了铁路隧道工程、城市地铁、有轨电车等典型案例,并探讨了“一带一路”倡议下中国与欧洲国家在轨道交通和PPP领域开展咨询服务和投资建设的合作机会。


  一、瑞士:PPP不是基础设施建设的唯一模式


  瑞士是个非常富裕的国家,在基础设施投资建设领域没有采用PPP模式的传统,也没有专门针对PPP和特许经营的法律制度,基础设施项目一直由政府投资建设。近年来,仅有少量的体育场馆(主要是足球场)项目开始试行PPP模式。


  应瑞士联邦大苏黎世区经济促进署的邀请与安排,中国城市轨道交通PPP专家代表团在参加联合国第八次PPP专家组会议之后,专程参观考察了瑞士新近完工的在欧洲具有标志性意义的世纪交通工程——圣哥达基线铁路隧道(Gotthard-Basistunnel)项目。


  圣哥达隧道全长57公里,穿越瑞士阿尔卑斯山脉底部,距地面2440米,是目前世界最长的铁路隧道。这条双管隧道工程全部由瑞士政府投资,建设历时17年,耗资190亿瑞士法郎。列车最高设计时速:客运250公里/小时,货运160公里/小时;项目设计使用年限为100年。隧道预计日车流量约260列货运列车和65列客运列车,可在17分钟内穿越阿尔卑斯山心脏地带,大大提升欧洲铁路运输效率,加强相关地区经济联系,不仅使瑞士苏黎世与意大利米兰之间的旅程缩短1个小时,而且还大大缓解瑞士公路的货运压力,降低货车对瑞士环境的负面影响。


  PPP模式并非基础设施项目建设唯一选项。圣哥达隧道建设并没有采取PPP模式,却被誉为创造了欧洲工程奇迹。其成功的原因至少有以下几个方面:


  (一)资金来源充足。瑞士政府财政收入充裕,并为该项工程的巨额投资专门设置重型车辆税(Heavyvehicle tax)、增值税(Value-addedtax)和石油产品税(tax onpetroleum product)三项专项税,保证了项目资金来源。


  (二)严格项目管理。在传统的政府投资模式下,作为工程总承包商,阿尔卑斯圣哥达有限公司(AlpTransitGotthard Ltd)严格控制质量、工期和投资,项目采用先进的钻凿机和盾构技术,按时完工并将隧道移交给瑞士联邦铁路公司(SwissFederal Railways),项目总投资被控制在预算之内。


  (三)重视前期准备。早在1947年,瑞士工程师格鲁纳设计了圣哥达基线隧道的草图,1990年代早期开展初步设计及项目各项准备工作,1999年开始施工,2015年10月1日启动试运行测试,直至2016年6月1日举行开通仪式。


  (四)尊重公共利益。圣哥达隧道项目地质复杂,施工技术难度高,涉及重大公共利益。瑞士政府非常重视项目前期公众参与,从上世纪九十年代就开始进行系列公投,并充分尊重公投结果所反映的民意,相关政府部门和议会反倒不是项目的坚定拥趸。项目从细小零部件的选用、安全门的设置,到双向单线隧道及横向巷道的设计,处处体现出安全至上、以人为本的理念。


  (五)强调绿色发展。圣哥达隧道施工挖掘出的土石方多达2800万吨,可用来修建6座金字塔。这些土石被用来修建大坝和岛屿,很好地修复了几个因砂石开采而变得潮湿的地区,并为许多鸟类提供了新的栖息地。在规划和施工阶段,项目均采取众多综合性措施,努力减少项目对人群、动物、空气和水的影响。例如,为了解决隧道工程渗水问题,项目采用“雨伞防范措施”,即在拱顶上端铺设防水材料,下面加设排水设施,将铁轨下的水全部引出大门之外,使隧道内始终保持干净整洁和空气新鲜流畅。


  二、西班牙:基础设施规划引领,特许经营模式盛行


  在结束瑞士的调研后,中国城市轨道交通PPP专家代表团前往西班牙巴塞罗那。西班牙是较早开始倡导引入民营资本参与基础设施项目建设的欧洲国家。早在1960年,西班牙的私营部门就开始参与公路项目的建设和管理;1972年西班牙政府发布《第八法案》,2003年被《公共工程特许经营法案》(Act13/2003 on Public Works Concessions )所取代。2007年出台的《公共部门合同法案》(PublicSector Contracts Act),明确了PPP的法律内涵,要求采用新版的公共采购合同。自2008年受全球性金融危机的影响,西班牙经济出现了大幅度的滑坡,公共部门已无力支持基础设施建设,这在客观上刺激了西班牙PPP的发展。虽然西班牙尚没有中央层面的公共机构负责推进PPP工作,但近年PPP发展迅速,主要包括两类项目:一是社会服务类,如医院、行政办公楼、法院、监狱、公共机构和废弃物处理等;二是交通运输类,如市政公路、铁路、港口和公共交通设施等。


  在西班牙期间,中国专家代表团应邀访问了纳瓦拉大学IESE商学院公私部门研究中心、加泰罗尼亚自治区交通局等机构,就中西两国的PPP政策和实践进行深入交流。


  IESE是欧洲最著名的商学院之一,在国际上享有盛誉。IESE公私部门研究中心自2001年成立至今,已在PPP模式的研究、推广和落地方面做出重要贡献。对于中国PPP专家代表团的这次参访,IESE商学院及其公私部门研究中心均给予高度重视,专门邀请巴塞罗那有轨电车公司、巴塞罗那地铁9号线公司、马德里区域交通管理部门对西班牙的轨道交通、智慧城市及交通枢纽PPP项目进行了详尽介绍,并回答了中国专家从PPP项目运作、财务、法律及运营管理等方面提出的问题。



  在与西班牙相关部门的交流会上,中咨公司研究中心徐成彬处长对中国PPP模式的发展现状,特别是城市轨道交通领域的相关情况,以及由中国牵头组织的联合国城市轨道交通PPP国际标准的制定工作进行了简要介绍,并希望西班牙推荐高水平的专家参加由中咨公司组织的专家团队,共同为联合国城市轨道交通PPP国际标准的研究制定做出贡献。



  专题研讨交流之后,双方人员一起参观了巴塞罗那有轨电车公司的中控室和维修车间,并共同搭乘城市现代有轨电车和无人驾驶的机场快线,实地考察和体验西班牙城市轨道交通PPP项目的运行情况。


  通过与西班牙巴塞罗那的深入交流和项目考察,中国代表团专家明显感觉中西两国对于PPP模式的应用存在很多共性。


  (一)重视基础设施建设的规划引领。加泰罗尼亚自治区政府已先后两次发布巴塞罗那都市区基础设施十年发展规划(PDI),将投资项目的社会经济效益放在优先地位。其中,第一个十年(2001-2010年)规划已经执行完毕;第二个十年(2011-2020年)规划正在执行中,涉及PPP模式应用的主要是城市轨道交通项目,涉及新建项目总投资超过81亿欧元。


  (二)特许经营是主流模式。两国对PPP项目的交易结构的应用大同小异,如特许期均在30年以内(轨道交通项目25年居多)。政府方更看重向项目公司转移融资、建造和运营风险;项目公司被授予特许经营权,更加关注收费、补贴及投资回报,承担提前研究等费用。


  (三)融资是采用PPP模式的首要目的。基础设施项目选择PPP模式,通常都是因为政府缺乏足够的资金,融资是项目采用PPP模式的主要动因。遴选投资人基本都是通过公开招标,中标人多为本国企业;巴塞罗那地铁9号线等项目拟采用国际招标,并欢迎中国企业投资洽商。


  (四)政府不同方式参与PPP项目。虽然西班牙中央政府很少介入,但加泰罗尼亚自治区、大都市区、巴塞罗纳市等不同层级政府都积极推动PPP工作,常常通过股权投资方式直接介入相关项目。在土地获取方面,征地拆迁工作均由政府负责,相关费用纳入项目公司成本,但项目公司不拥有土地所有权。在城市地铁PPP项目中,也有类似中国城市轨道交通PPP的 “A+B”模式,洞体(A部分)投资建设由政府完成。


  (五)项目前期论证一般不开展物有所值(VfM)评价。西班牙地方政府认同PPP项目物有所值理念,但认为项目前期存在诸多不确定因素,物有所值评价难以落地,主要在PPP项目后评价阶段开展物有所值评价工作。


  三、波兰:经济发展部统领PPP管理,“一带一路”倡议带来投资机遇


  中国城市轨道交通PPP专家代表团最后访问的国家是波兰。波兰2004年正式加入欧盟,其经济转型一直获得欧盟基金的无偿支持,经济改革被誉为是前东欧计划经济国家最成功的典范之一,波兰同时被认为是中东欧最成熟的PPP市场国家之一,2015年波兰人均GDP达到1.25万美元(IMF数据,汇率法)。波兰政府大力支持PPP项目发展,2008年底发布新的波兰PPP法案(the New Polish PPPAct),旨在建立PPP法律体系和加快项目建设进度。自2009年以来,波兰签订的PPP项目合同总额已达到51180万亿波兰兹罗提(1波兰兹罗当前约合1.64人民币元)。


  波兰经济发展部(2015年在原经济部的基础上组建)是波兰国内的PPP业务唯一主管部门,内设PPP司,统筹协调全国PPP工作。与其配合的部门还有财政部(负责预算和债务管理)、国家经济银行(负责贷款,最近设立了一项基金,为PPP项目提供贷款、担保和出资等增信措施)、公共采购办公室(负责采购规则的制定)、企业发展局(负责企业辅导和培训)和中央统计办公室(负责统计和审计)等。


  中国城市轨道交通PPP专家代表团应邀访问了波兰经济发展部、华沙市交通局和克拉科夫市交通局,就波兰全国及华沙、克拉科夫两市的PPP项目发展情况,以及潜在的项目投资合作机会进行了探讨与交流,收获颇丰。

 

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  波兰华沙市交通厅介绍华沙地铁发展现状和规划


  根据波兰经济发展部、华沙和克拉科夫两市交通部门的交流情况,波兰的PPP发展具有如下特征:


  (一)由经济发展部统筹协调全国PPP工作。根据接待专家组的波兰经济发展部PPP司副司长Michal Piwowarczyk先生介绍,波兰的经济发展部和财政部等部门在PPP相关领域配合非常顺畅。经济发展部统筹协调全国PPP工作,财政部根据其职能专门负责PPP相关的预算和债务管理工作。2016年10月,波兰经济发展部部长同时兼任财政部部长,与各相关部门协调默契。


  (二)PPP立法采用“双轨制”。波兰不仅有国家层面的PPP法(2009年的一部框架性法律),还有特许经营法(2009年由交通部制定)和公共采购法作为支撑。目前,波兰正在对该等法律进行修订,按照欧盟最新发布的公共采购指令及其项下的特许经营指令进行调整。


  (三)PPP模式主要用于公共停车场、垃圾处理等小型项目。波兰84%项目是5000万波兰兹罗提以下的小项目,交通运输类大型基础设施项目仍以政府投资的传统模式为主,同时充分利用欧盟基金无偿提供的款项。同时,波兰的PPP项目准备工作一般需要一到两年左右。


  (四)项目采用政府付费和特许经营两种类型。在波兰所有PPP项目中,67%履行特许经营模式,特许经营期不超过30年,政府通常会承担兜底责任。波兰经济发展部PPP司认为,这种兜底安排并不完全符合PPP的精神,需要加以改进。


  (五)“一带一路”倡议带来巨大潜在投资机会。波兰是中国提出的“一带一路”倡议的重要沿线国家。2016年11月5日由中方倡议成立的中国-中东欧金融控股有限公司正式落地,国务院总理李克强在拉脱维亚首都里加与拉脱维亚总理库钦斯基斯共同为其揭牌。中国第一个政府支持的非主权类海外投资基金——中国-中东欧基金同时正式成立。波兰经济发展部已决定在全国范围内大力推动PPP模式的发展,非常欢迎中国企业积极参与波兰PPP项目投资建设。波兰第二大城市--克拉科夫市有轨电车四期PPP项目,是波兰第一条城市轨道交通PPP项目,已在波兰经济发展部备案,并有望从欧盟基金获得50%的启动资金,同时,本项目符合中国-中东欧基金投资方向,具有较大的投资价值和示范意义,亟待中国企业参与投资。

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