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李开孟强调联合国应重视中低收入国家PPP模式健康发展

作者: 李开孟 发布于:2017-12-01 11:24:00 来源:PPP知乎

  转自:公众号【开孟观察】
  作者:李开孟


  联合国欧洲经济委员会(UNECE)公私合作模式(PPP)工作组第一次会议于2017年11月21日在联合国欧洲总部日内瓦万国宫隆重举行。本次会议聚焦于如何通过以人为先的PPP模式(People-first PPP)实现联合国2030议程所提出的可持续发展目标(SDGs),为各成员国及相关机构展示其推动以人为本PPP工作的进展提供交流平台。来自联合国各成员国、各国际组织、各国驻联合国日内瓦使团、各有关机构的260余位代表及PPP资深专家出席了本次会议。


  本次会议的一项核心议程就是讨论修改完善“基于联合国可持续发展目标的以人为先PPP指导原则”(Guiding Principles on People-First Public-Private Partnerships for the United Nations Sustainable Development Goals)。联合国欧经会PPP高级顾问,中国国家发展改革委PPP专家委员会委员,中国国际工程咨询公司研究中心主任,联合国欧经会城市轨道交通PPP国际标准制定专家组组长李开孟博士在专题会议上围绕这个问题发表主旨演讲。


  即将以联合国的名义发布的PPP指导原则,提出八项导则:(1)以人为先(People first PPP);(2)政策先行(Policy first for people first projects );(3)能力提升(Improving Capacity Building);(4)加强核查(Strengthening Accountability);(5)关注风险(Risk-Sharing and De-Risking);(6)价值重塑(Procurement: Value for People, Planet and Prosperity,而不是单纯强调Value for Money);(7)环境保护(The Environment);(8)融资创新(Innovative Financing -‘Doing well by doing good’)。李开孟认为这八个方面的指导原则非常全面,具体,操作性强,应该成为未来各国及相关国际组织推动PPP模式健康发展的基本导则,应充分发挥这份文件对世界各国推动实现联合国2030可持续发展目标的指导作用。


  同时,李开孟博士特别关注这份文件能否得到有效应用。目前不同国际组织及国家对PPP模式存在很多不同的理解,甚至相关政策文件相互矛盾。推动实施以人为本的PPP,重点和关键是中低收入国家。在中低收入国家能否成功实施,是这个导则能否成功的关键。尤其是目前对PPP的理解存在差异,导致对以人为本的PPP也会存在不同的理解。为了避免混淆和误解,使得联合国的PPP导则未来能够得到有效落实,李开孟提出以下四点建议:


  一、发出联合国统一的声音


  联合国是全球最具影响力的国际组织,并拥有一个非常庞大的组织体系。联合国欧经会是联合国系统中唯一设立推动实施PPP模式专门机构的区域性组织。联合国欧经会PPP国际卓越中心 (UNECE ICoE)是推动全球PPP模式可持续发展的专门机构。成立以来,在研究制定联合国PPP国际标准、组织联合国PPP国际论坛、开展PPP政策国家咨询、推动PPP专家网络建设等方面发挥了非常重要的作用。


  为了提高整个联合国庞大体系的组织运行效率,联合国系统目前正在积极倡导践行“一个联合国(One UN)”的运作理念。联合国系统的其他机构虽然也不同程度地参与了PPP的相关活动,但联合国欧经会是联合国系统所设立的唯一的PPP专门机构,应更好地发挥其独特作用,代表整个联合国系统发出统一的声音,树立联合国PPP专门机构的窗口形象,协调联合国亚太经济社会委员会等区域性组织,及联合国贸发会等专业性组织,以及世界银行、亚洲开发银行等国际组织,加强协调配合,为推动全球PPP模式的健康发展。


  联合国欧经会制定这个PPP导则,将作为联合国的导则在全球范围内推动实施,这就是一个非常有效的行动。在执行过程中,对八大导则的解释,具体如何实施,也应该发出统一的声音,避免不同的理解导致误解。


  二、加强政策对话及能力建设


  基础设施项目采用PPP模式的具体操作理念和方式,来源于实践经验的总结。研究世界各国和有关国际组织针对PPP模式的实践应用而发布的各种政策文件及操作指南,会发现对PPP模式的理解存在很大差别。有的将PPP模式仅局限于政府付费的PFI模式,有的强调PPP模式应包括政府付费和使用者付费以及其他付费等多种模式;有的强调PPP模式应重点关注社会基础设施,有的则强调要同时关注经济基础设施和社会基础设施;有的要求应重点关注PPP项目的资产形成,有的则强调不应该关注资产和投入,而是应关注公共服务的提供及产出等等。这些不同理解引起世界各国及相关国际组织对PPP政策的制定以及实际应用层面的混乱,缺乏统一的指导和协调,加强政策对话及协调就显得非常必要。


  应充分利用联合国欧经会所提供的平台,组织国际专家对中低收入国家推动实施PPP导则面临的问题及政策障碍进行研讨,提出解决问题的行动计划。同时,必须强调能力建设,对各中低收入国家的政府部门、专业机构加强以人为本PPP专业知识和技能的培训。


  三、做好典型示范项目


  PPP概念起源于欧洲发达国家,但大规模的推广应用则发生在广大发展中国家。起源于法国的特许经营模式虽然已有超过100年的历史,但只是在20世纪80年代受到发展中国家的重视,尤其是土耳其于1984年根据特许经营模式的运作特点总结出BOT模式后,才在世界各国引起关注并逐步推广应用。基于英国私营融资计划于1992年产生的PFI模式,最初并没有受到特别关注。进入21世纪在PFI模式及特许经营模式的基础上总结出PPP概念,才在世界各国受到广泛关注并逐步得以推广应用,尤其是在中国等广大发展中国家的应用。因此,世界各国推广应用PPP模式的历史并不长,缺乏成熟的经验可供借鉴。


  广大发展中国家都具有谋求经济社会跨越式发展的巨大内在动力,迫切需要通过引入PPP模式,整合各种优势资源,建立合作伙伴关系,推动当地经济实现跨越式发展。关注来自发展中国家应用PPP模式的强大内在需求,同时关注在PPP模式的推广应用中存在的各种问题,协助这些国家完善公共治理体系,努力解决各种实际问题,任务非常艰巨。


  面对这种挑战,来自中国的经验可资借鉴。中国是全球最大的发展中国家,过去30年完成了低收入国家向中等收入国家的转变,并希望尽快进入高收入国家的行列。在推广应用PPP模式方面,中国面临的困难很大。各地区发展水平存在差异,不同类型PPP项目实施过程中面临各种特殊问题。中国非常重视开展PPP示范项目的推广工作。中国国家发展改革委对总结国内外PPP项目实施的成功案例做了大量工作,并与世界银行等国际组织合作,加强示范项目建设,努力做到以点带面,形成可复制的示范项目。


  在联合国PPP导则的推广应用中,也可以选择一些中低收入国家的具体项目,重点是能够体现以人为本及可持续发展目标的项目,进行专业策划,确保项目方案能够满足八项导则的要求,体现Value for People, Planet and Prosperity,并利用联合国欧经会的平台优势,对接国际性专业金融机构,为这些项目的资金筹措提供支持,提升项目的可融资性。


  四、制定变革时代PPP模式可持续应用的指引标准


  联合国欧经会提出以人为本的新一代PPP模式,要结合世界各国推广应用PPP模式的实践经验,总结提出PPP模式运作的总体框架,并在这个总体框架体系中,提出以人为本PPP模式的运作思路。


  基于这个思路,我们结合世界各国推广应用PPP模式的具体经验,以及有关国家及国际组织对PPP模式制定的各类政策文件及操作指南,起草了《变革中的PPP模式可持续应用指引》(Guideline on Transformative PPP Implementation and Sustainable Development),提出推广PPP模式可持续发展的具体建议,希望借此引导世界各国及相关国际组织推动PPP模式的健康发展。


  目前这个指引已经被联合国欧经会秘书处接受,作为这次会议的第14号文件供大家参阅。具体包括四个部分:


  一是合理界定PPP模式的适用领域。强调PPP模式的应用是有条件的。如果不顾当地的具体条件,采用政府的行政手段强制或全面实施PPP模式,或者推行超越当地社会经济发展阶段的PPP创新模式,盲目扩大PPP模式的应用范围,必将给社会经济可持续发展带来风险。


  二是提出PPP模式的三大支柱。现代PPP概念是在法国特许经营100多年的实践探索,以及结合英国1992年开始探索实施的PFI模式的基础上,于2000年前后被国际社会总结并迅速得到广泛认可和推广应用的一种基础设施项目运作理念。联合国推动实施能产生变革性影响的“以人为本PPP”模式,进一步丰富了现代PPP模式的内涵。PFI模式、特许经营模式和可持续发展目标(SDGs)共同构成变革中的PPP模式三大支柱,并从财政资金使用、区域经济发展及社会可持续发展等层面形成PPP模式内涵的三代层次,在各自领域发挥不可替代的重要作用。


  三是要关注PPP模式发展的内在动力及制约因素。PPP模式的三大支柱密切关联,三种类型PPP模式的目标导向逐步提升,应用范围逐步扩大,概念的包容性不断增强,但根本目标都是通过在基础设施领域采用PPP模式建立合作伙伴关系,整合各种专业力量,实现项目资源的优化配置。应积极培育各种类型PPP模式健康发展的内在动力,解决其可持续发展面临的制约因素,促进PPP模式可持续发展。


  四是提出促进PPP模式可持续发展的具体路径。即通过第一代PPP的引入,将“利益共享、风险共担、平等合作、伙伴关系”的现代PPP理念导入当地基础设施领域的市场化改革制度体系之中。通过价格和收费制度的改革,推动使用者付费等投资回报模式的基础设施市场化运作,引入并不断完善第二代PPP。在PPP制度不断完善的基础上,在以人为本及可持续发展理念的引领下,逐步过渡到推动实施第三代PPP制度体系的建设,实现联合国2030可持续发展目标。


  (本文已经获得转载授权,版权归原作者所有,如需转载本文,请联系微信号:18911401683)


  欲了解李开孟博士为联合国欧经会起草的《变革中的PPP模式可持续应用指引》的具体内容,请访问网页:


  http://www.unece.org/index.php?id=46298


  下载联合国欧经会官方文件:


  文件编号:ECE/CECI/WP/PPP/2017/CRP.14


  文件题目:Draft guidelines on the implementation of transformative PPPs in support of the SDGs


  该文件是中国PPP专家首次对全球PPP模式可持续发展的实现路径在顶层设计层面提出的建议,作为联合国欧经会PPP工作组第一次会议的正式文件予以公布,希望推动全球PPP应用水平的提高。欢迎中国PPP专家积极参与讨论,为全球PPP事业的健康发展贡献中国智慧。


  今日观点
  李开孟    中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任
  一些领域的政府失灵可以通过体制改革机制创新予以解决,但有些领域难以解决。因此,公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。

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