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PFI(政府购买服务的私人融资计划模式)

作者:曹守同 整理 发布于:2016-11-23 16:24:45 来源:网络

  PFI(Private Finance Initiative 政府购买服务的私人融资计划模式),英文原意为“私人融资活动”,在我国被译为“民间主动融资”,是英国政府于1992年提出的具有英国特色的PPP运作方式,在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。


  一.简介


  PFI是对BOT项目融资的优化,指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。


  二.特点


  虽然PFI来源于BOT,也涉及项目的“建设—经营—转让”问题,但作为一种独立的融资方式,与BOT相比具有以下几个特点:


  1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合,体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构,既可以是本国私营企业,也可以是外国公司,所以,PFI模式的项目主体较BOT模式单一。


  2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理,首先,对于项目建设方案,政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案,最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定;BOT模式则事先由政府确定方案,再进行招标谈判。其次,对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等,都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定,不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定,如:土地在BOT模式中是由政府无偿提供的,无需谈判,而在PFI模式中,一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以,PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。


  3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制,这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体,BOT公司通常自身就具有开发能力,仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力,在项目开发过程中,广泛的应用各种代理关系,而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确,以确保项目开发安全。


  4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后,如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益,则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权,这是在前期合同谈判中需要明确的;而BOT模式则明确规定,在特许权期满后,所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。


  根据资金回收方式的不同,PFI项目通常可以划分为如下三类:(1)向公共部门提供服务型(Services Sold to the Public Sector)。即私营部门结成企业联合体,进行项目的设计、建设、资金筹措和运营,而政府部门则在私营部门对基础设施的运营期间,根据基础设施的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。(2)收取费用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营,向设施使用者收取费用,以回收成本,在合同期满后,将设施完好地、无债务地转交给公共部门。这种方式与BOT的运作模式基本相同。(3)合营企业型(Joint Ventures)。即对于特殊项目的开发,由政府进行部分投资,而项目的建设仍由私营部门进行,资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中规定,这类项目在日本也被称为“官民协同项目”。


  三.英国特色

  PFI出台(加入)使得PPP江湖更加混乱,使得PPP、BOT、CONCESSION、BT之间的关系更复杂了,要谈PFI,同样要从PFI历史谈起,要知道PFI的来龙去脉。


  英国保守党政府的财政大臣Norman Lamont在他的1992 Autumn Statement宣布PFI,目的是通过长期的合同安排将私营部门资源(资金和管理经验)引入基础设施及公共服务部门。在PFI模式下,由私营部门融资建造基础设施,基础设施建成后由私营部门负责25年或30年运营提供公共服务,由用户付费或者政府付费。政府通过PFI模式,保证公共服务的提供更有效率及更省费用。二十年来,公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功,在英国大多数公私合伙项目采取的私人融资项目(PFI)来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者(领先)地位。


  PFI特点。英国特色的PFI模式将政府的关注点从基础设施本身转移到了公共服务本身(有别于发展中国家使用BOT模式吸引外资最终要取得基础设施所有权),英国政府追求的是物有所值(value for money),直接购买服务而对直接运营基础设施不再感兴趣!中国地方政府对直接经营工程资产还是情有独钟,乐此不疲,政府观念不转变的话,民营资金进入基础设施、公益项目都是空谈。正是由于长达25到30年特许期间(Concession Period)将公共部门的关注点从基础设施本身转移到了公共服务本身,这个转变是英国特色PFI项目的基本特点。PFI模式有融资一环,但是PFI还有长达数十年的运营。


  PFI同BOT关系。国内有许多人不清楚PFI同BOT的同或不同(关注点不同),以为BOT同PFI是两种不同的融资模式从而将PFI同BOT并列,仅仅从逻辑上讲就是错误的。笔者认为,PFI 模式同广义BOT模式相当(相同),换句话讲,广义BOT同PFI没有本质区别,PFI同狭义的PPP概念相当。如果硬要比较 BOT与PFI区别,笔者认为,第一个区别是BOT更强调运营期结束后资产的移交(物质文明),PFI则更强调公共服务的提供(精神文明)。第二个区别BOT是发展中国家的提法,一个是英国的提法而已。第三个区别,PFI就是BOT 2.0。英国的DBFO模式同BOT模式是一样的,但是英国的PFI则同DBFO不同了,为什么?因为英国人关注点从项目(物)本身转移到公共服务的提供,是升级版的BOT,PFI就是BOT 2.0。中国的专家还在BOT 1.0阶段。


  PFI适用范围。英国特色的PFI在许多行业都得到广泛的运用。在“用户最终付费项目”比如公路或桥梁上使用,在“政府购买服务项目”比如为老人提供住宿及日常照顾服务及监狱的设计融资建造运营都可以采取PFI模式,处于“用户最终付费项目”及“政府购买服务项目”之间的项目可以由公共部门和私营部门组成“联营体”,这种项目合同对公私要求就更高,合同结构更复杂。


  PFI同PPP关系。在英国语境,PFI和PPP内涵和外延是不同的。英国财政部在他们的网站及Infrastructure procurement:delivering long-term value 中给PPP下了个定义:PPPs are arrangements typified by joint working between the public and private sectors。In their broadest sense they can cover all types of collaboration across the private-public sector interface involving collaborative working together and risk sharing to deliver policies,services and infrastructure(公私伙伴关系是公共部门同私人部门联合一起工作的安排。从广义上讲,任何公共部门同私人部门协助来实现政策、提供服务及基础设施均是公私伙伴关系)。英国财政部发布的《公私伙伴关系——政府的举措》(Public-Private Partnerships: The Government’s Approach)从三个方面解释了PPP:“在国有行业中引入私人部门所有制;鼓励私人投资行为,根据这一计划,公共部门通过合同长期购买产品或服务,利用私人部门的管理技术优势,同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目;扩大政府服务的出售范围,从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”。


  英国PPP最主要的模式是PFI,PFI概念是在PPP概念之下,换句话讲,PPP包含PFI。从逻辑角度而言,PPP涵盖了PFI,PFI是PPP的一部分或PFI是PPP模式一种。PPP是一个全集,PFI是PPP这个全集的一个子集。除了使用PFI这种公私合伙模式外,英国还有其他的公私合伙模式(广义PPP)包括比如外包 (outsourcing),私有化(privatisation),公私组成联营体(Joint Venture between private and public), 政府所有承包商运营(GOCO)。在英国,设计施工(DB)也是PPP,设计施工(DB)一体化的总承包模式已经被英国人认为属于“传统”或“常规”模式。


  笔者要强调的是,广义PPP同狭义PPP(PFI)还是有区别的:此轮中国政府要主导推动的是狭义的PPP(等同于英国的PFI/PF2)。FIDIC在中国是有相当影响力的,FIDIC认为(虽然笔者认为不客观也不懂中国历史),中国和韩国也在采取英国特色PFI,且中国PFI才刚刚起步,同世界上起步早的国家还有一定距离。笔者认为,在中国无论是广义的PPP抑或是狭义的PPP,无论是过去的BOT抑或是现在PPP/PFI,我们一直在做(实践),做了几百年了,故宫这个伟大工程,设计建筑维护运营了几百年了。


  PF2是PFI升级版。PFI还没有弄的太明白,PF2又袭来了。2012年12月5日,英国财政部(HM Treasury)公布“关于公私伙伴关系新模式”(A New Approach  to Public Private Partnerships)政策文件(英文简称:PF2 Policy) 和“私人融资(2)标准化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文简称:PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年发布的私人融资项目指引(PFI guidance)的“私人融资项目标准化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4,SoPC 4)。用PF2替代了之前的PFI。在“Standardisation of PF2 Contracts(Draft)”中同样明确PF2是PPP模式之一。PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。按照PFI就是BOT 2.0的观点,PF2则是BOT 3.O。


  PFI是“最佳实践”。英国特色的PFI模式在全球得到推广,特别是在英联邦国家,比如新西兰、澳大利亚、加拿大、南非,在欧洲也得到广泛应用,亚洲国家比如韩国,日本包括印度,也是学习英国特色PFI。为什么?因为英国特色PFI是“最佳实践”。现在以大陆法系英美法系划界是只见森林不见树木。


  四、英国特色PFI标准合同文本


  英国特色PFI项目是如何运作的?英国特色PFI项目是严格按照PFI系列文件运作的,特别是英国PFI标准化合同。英国出版PFI标准化合同的初衷或者目的,从第一版到第四版,现在到PFI升级版PF2,是一以贯之的,没有变化。首先,促进对标准PFI项目可能遭遇主要风险的共同理解;其次,在同样项目上保持定价及条款的一贯;第三,降低协商谈判的时间和成本,PFI标准合同指引提供给项目参与方所能遵从的标准条款,尽量降低需要协商的范围。


  1999年7月英国财政部颁布了《PFI合同标准化》第一版,对公私合伙主要问题作出规定。PFI合同明确了公共部门及私人部门风险分担的标准模式、原则、主要合同条款,保证公共部门购买到合格服务,最终达到资金价值最大化(deliver best value for money)。2002年9月及2004年4月分别颁布了第二版及第三版,2007 年3月由英国财政部颁布《PFI合同标准化》第四版。2012年12月出台“PF2合同标准化”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft)),PFI升级为PF2。


  五、英国特色PPP模式之PFI操作步骤


  PFI项目在公共部门授予私营部门PFI项目合同前操作步骤如下:
  1、建立商业需要(Establish business needs)。主要研究公共服务内容及拟提供公共服务的方式。
  2、批准方案(Appraise options)
  3、商业案例参考项目(Business case and reference project, market sounding)
  4、建立项目团队(Create project team)
  5、公告(Official Journal of the European Community notice)
  6、决定选择运作者标准(Decide tactics for selecting operators)
  7、资格预审(Prequalification)
  8、准备短名单(Prepare shortlist)
  9、初步批准的再回顾(Revisit and refine original appraisal)
  10、邀请短名单上的公司协商(Invite firms to negotiations)
  11、同投标人谈判(Negotiate with bidders)
  12、优先投标人的选择(Select preferred bidder)
  13、授予合同(Award of contract)

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