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丁贵桥:创新公共资源交易监管体制

作者:赵颖琨 发布于:2016-11-09 18:45:00 来源:龙8国际信息报/网
   在互联网时代下,我国公共资源交易正快速迈进“全过程线上”的新时代,更好推进公共资源交易的监督管理工作的重要性和紧迫性不言而喻。近日,在京举办的主题为迎接交易“全线上”时代的采购链生态发展论坛上,湖北省公共资源交易监督管理局局长丁贵桥做了公共资源交易监管体制探讨的主题发言。
 
  丁贵桥对公共资源及公共资源交易的概念等进行了阐述,其表示:“公共资源交易领域利益输送、效率低下、腐败问题频发是全社会关注的问题,也是世界性的难题。公共资源交易领域存在问题核心的根源在于代理人的道德风险问题。在代理人的道德风险理论中,公共资源交易的代理人存在以权谋私、利益输送、权钱交易的道德风险问题,这也是公共资源交易监管体制要解决的核心问题。”
 
  现行公共资源交易体制存在五个问题
 
  丁贵桥表示,现行公共资源交易体制存在五个问题。
 
  第一,缺乏市场管理的逻辑支撑。行业部门作为公共资源经营权、决策权执行者,是以被委托人身份参与交易活动的。其属于市场交易主体的一方,与其他参与市场竞争的市场主体处于平等、竞争地位,同样也应是被监管的对象。以行业为主的监督管理体制将公共资源交易的决策权、经营权、监管权集行业部门于一身,模糊了在市场交易行为中的权、责、利边界,使之集经营者和管理者于一体,导致了目前我国公共资源交易市场分割、监管缺位、管理混乱的现状。
 
  第二,缺乏客观独立的监管主体。以行业为主的管理体制将市场的监管权交给了与交易主体有着紧密关联的各个相关行业部门。如此一来,不仅产生了监管职能交叉、执法冲突、责任不清、权威不够等弊端,而且加剧了市场交易的“信息不对称”和“非对称信息博弈”,造成了行业部门对于交易市场的行业垄断,产生“不正当竞争”和“限制竞争”,直接引发了市场主体和社会公众对于公共资源交易市场的信任危机。
 
  第三,缺乏权力制衡机制。公共资源交易是政府委托行业部门对公共资源进行的市场交易,直接涉及到公众利益的市场化配置。政府作为公众利益的维护主体,有责任、有义务实现对公共资源交易市场的有效监管,确保公共资源交易市场的公开、公平、公正。
 
  但是,行业监管体制下的监督是由行业部门通过在管理系统内部设立监督机构对行使权力的内部机构和人员实施的监督,是一种分层式、封闭式、直线式的权力自我监督,这种治理结构在理论上是不可能达到有效监督目的的,也没有真正体现出政府对于公共资源交易市场监管的完全责任。同时,这种监管体制是将一般市场主体的权利作为防范和控制的主要对象,忽略了对于行业部门权力运行的监督,违背了“法治中国”要求。
 
  由于现行行业监督体制将公共资源交易的监督权授予了行业部门,使行业部门既是政策的制定者又是政策的执行者,同时也是政策执行的监督者。行业部门在公共资源交易过程拥有了“全流程运作”的权力,这种权力在缺乏权力制衡的条件下就是“绝对的权力”,必然导致“权力寻租”。
 
  第四,缺乏规范统一的监管平台。以行业为主的监督管理体制将公共资源交易监管职责分散在不同的行业部门,各个行业部门依据有关规定自建市场、自立规则、自行监管,使全国公共资源交易市场形成了以行业和地域分割的条块结构。公共资源交易市场的碎片化使得各行业部门各自为政,形成难以破解的信息孤岛,增大监管工作的难度。这种架构不仅未有效实现行业部门对于公共资源交易市场的监管职能,反而造成了监管真空、政府失灵的现状。
 
  第五,缺乏社会与人民群众监督的机制。对于公共资源交易监督管理主要考虑行政部门的职能分工,而并未明确社会人民监管的权力、途径和程序,缺乏人民监督公共资源交易的实现机制。
 
  公共资源交易监管体制改革意义重大
 
  “通过明晰公共资源交易监管体制存在的一些问题,进行公共资源交易监管体制改革显得尤为迫切。我国是以公有制为主体的社会主义国家,公共资源交易体量为世界之最。在这样的大背景下,更需要建立科学的监督管理体制,以避免暗箱操作、利益输送、滋生腐败等问题。
 
  首先,在中国特色社会主义下需要建立公开、公平、公正的公共资源交易的市场环境。竞争是市场经济的基本特征,也是提高社会经济运行效益的关键所在。公共资源交易通过竞争发挥市场经济择优择强和优胜劣汰的作用,实现社会经济效益的最大化。目前,我国的公共资源交易监督管理政出多门,各自为政,同体监督,不符合中国特色社会主义市场经济的要求。所以深化改革公共资源交易监督管理体制,具有十分紧迫的现实意义。
 
  其次,中国特色社会主义需要完善社会主义市场经济的治理机制。公共资源交易监督管理机制就是完善现代社会治理机制的一个有机组成部分。创新公共资源交易监督管理体制,率先突破行业行政化管理的蕃蓠,是社会主义市场经济发展的内在要求,对于完善社会主义市场经济治理机制具有重要的现实意义。
 
  同时,中国特色社会主义民主政治需要创新具体的实现形式。创新公共资源交易监督管理体制,把公共资源交易监督管理从行政行业部门交给第三方,市场,社会和人民,是中国特色社会主义民主政治具体的实践形式之一。公共资源交易公开透明化,交易的监督权由政府行政部门的负责人转移到市场,专家评委以及当事人之间的相互监督,将是一个历史性的进步。这不仅是公共资源交易监督管理的科学规范问题,更重要的是让人民来监督政府。”丁贵桥进行了明确阐释。
 
  公共资源交易监管体制创新应把握三原则
 
  丁贵桥表示,创新公共资源交易监管体制应把握好三个原则,即依法行政原则、权力制衡原则与社会监督原则。
 
  目前,公共资源交易主要法律有1999年颁布的《招标投标法》与2002年颁布的《龙8国际法》,以及国务院和各行政部门发布的条例、规章,并没有专门规范公共资源交易的法律。制定《公共资源交易法》迫在眉睫,从顶层设计公共资源交易监管体制的法律框架,到权力制衡、社会人民监督、信用管理、科学规范等方面来建立完善监督管理体制。
 
  长期以来,我国的公共资源交易运行、管理、监督均以行业部门为主,行业内部的自由裁量权太大,权力难以得到有效制约,易产生腐败。行业部门在公共资源交易中的权力难以制约,一个主要原因是其缺乏制衡机制。按照权力制衡的原则,构建公共资源交易监督管理体制很有必要。
 
  同时还应该认识到,公共资源年交易额约20万亿,大到涉及社会经济的各个领域,小到与每个企业的实力、诚信、业绩、人员、技术等各方面情况相关。所以单纯靠行政化管理难以为继,唯有社会监督才是最全面的监督,当事人之间的监督才是最认真的监督。
 
  呼吁建立公共资源集中交易市场
 
  丁贵桥还在论坛上向参会人员分享了其关于建立公共资源集中交易市场的观点:“2015年8月,国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号)(以下简称《方案》),要求全国整合公共资源交易平台,提出了统一交易平台、统一交易规则、统一信息发布、统一专家库管理、统一信用体系的要求。《方案》总精神是引导公共资源集中交易。公共资源交易平台整合及集中交易与分散交易相比,有利于节约社会资源,减少交易场所的投资;有利于公开、公平、公正,便于行政和社会人民的监督;有利于规则统一、诚信体系建设。
 
  目前,在法律法规不够健全,监督管理体制不够完善,社会诚信体系尚未建立的背景下,公共资源交易有形市场的集中非常必要。在逐步完善后,稳步推进工作,做到公共资源网上集中交易是可能的。另外,公共资源集中交易市场可以在政府主导下,由政府购买服务、第三方市场主体建设,但不能由招投标代理机构主导建设。
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