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谈参加第三届中国PPP融资论坛的几点心得

作者:刘芳 发布于:2017-11-08 16:04:15 来源:PPP知乎

  作者简介:刘芳,云南云岭工程造价咨询有限公司副总经理,财政部PPP专家库专家,项目管理硕士,注册会计师、注册咨询工程师、注册资产评估师、注册税务师。


  2017年11月1日有幸参加了财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会主办,交通银行、中国华信、龙元明城联合主办的“2017第三届中国PPP融资论坛”。两天的论坛活动,以“新理念、新思想、新动能—打造PPP合作命运共同体”为主题,共设置领导致辞、专家主旨演讲、圆桌论坛、云南、内蒙古、河南三省PPP项目专场推介会等环节,内容丰富,干货满满,笔者结合参与PPP政策学习、实务操作对PPP的认识,对其中感触颇深之处谈一点感受,跟大家交流分享。


  一、以“新”的理念、思想和动能为主旨,与十九大报告中的思想契合


  本次论坛在党的十九大刚刚胜利闭幕的背景下召开,以“新理念、新思想、新动能—打造PPP合作命运共同体”为主题,提出PPP进入新的发展阶段,需要以新的理念、新的思想和新的动能推动中国的PPP事业向更高更远的目标发展。这与党的十九大报告明确的:主要领域改革主体框架基本确立。贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,就是要深化供给侧结构性改革,加快完善社会主义市场经济体制,推动形成全面开放新格局的思想高度契合。中国的PPP,在历经近四年的快速发展,国务院、财政、发改、各部委自上而下从顶层设计、机构建立、组织领导、能力建设、宣传培训、信息公开等方面做了大量卓有成效工作,今天十多万亿的PPP项目入库和数万亿的PPP项目落地,中国PPP作为国家投融资领域重大体制机制变革的主体框架基本确立,推动了经济发展模式和产业业态的创新,顺应了供给侧结构改革的要求,拓宽了城镇化融资渠道,形成了多元化、可持续的资金投入机制,在正确处理政府和市场的关系、统筹政府和市场资源方面进行了大胆创新和尝试。本次论坛开篇环节,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌主旨发言中明确提出,在中国特色社会主义进入新时代的历史方位下,我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动纲领,不断深化改革,努力开创PPP事业新局面。一是贯彻新发展理念,创新发展动力,确保实现十九大确定的重点发展目标;二是完善法规政策体系,加强市场能力建设,统一顶层设计;三是规范创新并重,坚持可持续发展;四是创造公平有序的营商环境,提高民营企业参与度;五是统筹国内国际两种资源,落实“一带一路”国际合作发展战略。


  十九大的胜利召开坚定了PPP模式在基础设施和公共服务领域更加深入的推广运用,我们需要做的是总结前阶段PPP工作中的经验和不足,坚定信心,以实际行动早日实现中国PPP事业更高更远的发展目标。


  二、以“打造PPP合作命运共同体”为副标题,与联合国欧洲经济委员会倡导的实施有效的以人为本公私合作伙伴关系,实现可持续发展目标相对应


  2016年是联合国推动实现人类可持续发展15年议程的开启之年,联合国提出可持续发展就是要实现经济增长、社会和谐与环境可持续的协调增进,更加强调对人的价值,对人类自身发展的贡献,而可持续发展离不开基础设施和公共服务领域高质量高效率公共产品和服务的提供,为了有效解决在这个领域“两缺”(政府缺资金、缺效率)和“两失”(市场失灵、政府失灵)问题,联合国把PPP列为实现人类可持续发展目标的重要工具。欧洲作为可持续发展示范区和PPP模式发源地,联合国欧洲经济委员会把源于欧洲的PPP公私伙伴关系,作为推进可持续发展的重要机制和有效工具向全世界推荐,并通过与17个可持续发展目标相对应和匹配的27个PPP标准的制定和推广来更好助力全球可持续发展。


  本次论坛提出打造PPP合作命运共同体,正是助力中国PPP事业可持续发展的重大命题。在这个命运共同体中,涉及到了与PPP项目相关的政府方、社会资本方、金融机构、咨询机构及其他利益相关方,各方在PPP的推广运用中都肩负着不可替代的职责和使命,需要以PPP体制机制顶层设计为依据,以规范运作为保障,以PPP项目为载体,共同努力,携手推进PPP持续、健康运行,共同实现中国PPP事业可持续发展目标。为此,财政部副部长史耀斌从抓规范、严监管、控风险,促进PPP事业可持续发展的角度提出具体措施:一是要严守底线,狠抓规范管理,做真PPP项目;二是要细化措施,严格风险控制;三是要把住关口,系统优化管理;四是用好新科技,提升透明度建设;五是全面实施绩效管理,提高经济运行质量,优化全生命周期一体化管理。


  三、规范PPP发展,防范金融风险


  (一)中国PPP在发展过程中尚存在很多问题,各方都需引起高度关注,加强全方位规范管理,提倡全面自律


  本次论坛多名财政部领导讲话中,在肯定中国PPP模式发挥稳增长、调结构、惠民生的重要作用,总结中国PPP事业已经取得的巨大成就的同时,都谈到PPP在发展过程中存在的问题,如一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险,政府方和社会资本方都不同程度存在过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范等不规范问题,需要各方给予足够重视。


  财政部金融司司长王毅在顶层设计上提出,财政部将立足财政职能,做好自己的事情,切实转变发展方式和理念,实现四个转变:第一,从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变。第二,从重视增量项目,向更加重视存量项目转变。第三,从关注短期效益,向关注中长期效益转变。第四,在力所能及的情况下,更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”,支持“一带一路”发展。


  笔者认为,PPP在发展过程中存在问题有政策理解不到位的问题,有PPP作为新生事物引入中国,需要逐步摸索和消化的问题,也有部分政府方、社会资本方、甚至咨询机构急功近利,投机取巧等问题,针对这些问题,PPP不仅需要政府方的有利监管,更需要PPP各方增强责任意识和使命感,全方位加强部门、行业、企业内部规范管理、提倡全面自律。


  (二)首次公开提出PPP要坚持穿透管理、公开透明的原则


  财政部金融司司长王毅在如何干好PPP工作中提出,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。在这个这段讲话中,笔者关注到坚持穿透管理原则是财政部领导对PPP实施监管首次在公开场合提出的原则。


  “穿透”较早用于金融领域,是因资本、金融市场投资人真实身份往往经过乔装打扮已面目全非,极易产生杠杆泡沫,欺骗股民、客户,转嫁风险,需要透过现象看本质,要求信息披露更进一步。“穿透”像一柄达摩克利斯之剑高悬于资本、金融市场之上,矛头直指层峦叠嶂的投资迷雾,要求核查清楚投资人的真实身份,以减少资本金融市场的风险。今天穿透式监管已经广泛运用于金融监管领域。财政部将穿透管理、公开透明原则引入PPP项目监管中,主要是PPP项目涉及大量投资和融资行为,目前PPP项目落地难的主要原因之一就是项目资金无法落实,甚至有些已经落地的PPP项目也存在项目资金无法依据PPP合同及时、足额到位的情况。王毅司长对穿透管理首先提到的就是要坚持并强化对资本金的管理,直指政府承诺到位的资本金,不能以各种公共性基金作为资本金,这与财金〔2015〕21号文,政府支出责任中股权支出责任的内涵和认定方法是一致的,既然纳入政府支出责任,并在财承10%红线范围内,就需要从各级财政预算中安排。公共性基金具有结构化和杠杆效应特点,参与公共性基金的财务投资人主要为银行、保险公司等,要求固定收益和可控风险,政府利用有限的财政资金投入作为支点,撬动成倍数的资金投入PPP项目中,政府如用各种公共性基金作为资本金,既规避了10%红线的硬约束,同时放大了资金杠杆效应,风险很大。同时,要求社会资本不得用借款作为资本金,然后再用银行资金做建设和运营,这个规定也非常具有现实意义。根据国发〔2015〕51号文,PPP项目的项目资本金比率一般不得低于20%或25%,很多项目公司的注册资本金可以设置低于或等于项目资本金,以项目公司注册资本金等于项目资本金为例,如果政府在项目公司的资本金出资比例设置在30到49%之间,实际政府方的资本金出资比率在6%-12.25%之间,剩下的12.75%到19%的资本金需要社会资本出资,如果双方的资本金出资都使用基金或银行融资,那么资本金以外的部分,社会资本还需要使用各种融资手段获取,在4倍、5倍、甚至更高杠杆的放大效应下,PPP项目的融资风险将被无限放大。同时,通过表外融资的方式,违规资金脱离了项目实施机构和金融、财政等部门监管,极易引发系统性金融和财政风险,直接威胁到国民经济的健康发展。


  要落实“穿透管理、公开透明”原则,从政府方角度,PPP项目股权资金必需从预算中安排,为此,需要在PPP项目监管中对资金下达文件、资金是否及时拨付到项目公司进行核查。目前政府方出资代表主要为政府授权的投融资平台公司、政府下属国有企业、事业单位,需要顺着预算资金拨付流向,结合不同环节会计核算进行监管。但是,社会资本方的股权资金投入是否都是自有资金投入,监管难度就很大,主要在于社会资本方的构成很复杂,有独立企业形式,有联合体形式,组织构架方面有母子构架,集团构架等,股权结构盘根错节,资金链极其复杂。显然国家层面已经关注到社会资本方在参与PPP项目投融资活动中的乱像,日前,国资委下发了《加强央企PPP财务风险管控通知(征求意见稿)》要求各中央企业应当紧密围绕集团发展主业和战略规划,审慎研判开展PPP业务,拟开展的企业要结合自身实际,综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流和资产负债状况等,明确自身PPP业务财务承受能力上限,对PPP业务实行总量管控。其中,对累计PPP项目净投资等PPP项目投资规模规模上限做出定量规范要求。面对数额巨大的PPP项目投融资规模,加强对PPP社会资本方的资金监管,尤其是资本金来源和到位情况的监管和披露将是重点。下一步需要对社会资本方法人治理结构监管、投资决策行为的审核、财务审计、绩效评价等多种形式,结合对金融市场、金融机构及非金融机构资金流向和资产负债业务的监管和检查制定更加完善的制度、办法。


  (三)首次召集财政部PPP咨询机构库入库机构工作会议,249家参会机构现场自愿签署加强规范自律联合倡议书


  本次论坛期间,由财政部PPP中心专门召集了PPP咨询机构库入库机构专题工作会议。财政部PPP中心主任焦小平谈到,目前入库财政部PPP咨询机构库的咨询机构有405家,一定程度代表了中国PPP咨询服务的水平。前阶段中国PPP市场取得的成就中,咨询机构肩负了很大的重托,成绩可喜,功不可没。未来的PPP市场发展前景更加广阔,咨询机构大有可为。但是,当前PPP咨询服务市场存在咨询机构经验不足、专业配置存在缺陷、能力建设亟待提高;PPP项目操作不规范、PPP方案质量水平低下,BT、明股实债、保底承诺等假PPP项目充斥市场;部分咨询机构只重眼前利益,突破底线,为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通;咨询服务市场收费混乱,价格悬殊较大,甚至出现在同一项目中收取政府和社会资本双边报酬等问题,加快全国PPP咨询机构行业自律组织建设,加强和规范PPP行业自律,营造规范、透明的咨询服务市场环境既是当前形势所需,也是全面贯彻落实十九大精神,坚持依法治国的具体体现。8位中介咨询机构代表也分别从机制、标准、服务、监管等方面发表了各自的观点,大家一致认为,PPP咨询机构在撮合政府和社会资本双方达成PPP协议中,扮演着“智库”和“婚介公司”的角色,PPP咨询是推动PPP改革健康发展的关键环节,PPP咨询服务机构要珍惜国家政策带来的历史机遇,主动服务于国家行政改革、财税改革和投融资体制改革宏观目标,积极培育和支持PPP市场健康发展,在PPP参与各方共建共治共享的治理格局下,进一步增强咨询机构自身在推进PPP改革中的责任感和使命感,坚持不忘初心,牢记使命,树立正确的义利观和牢固的合规意识,秉承正确的市场观念和职业操守,不断提高咨询服务能力,发扬工匠精神,提高服务质量,打造行业精品。经与会的249家入库机构代表讨论通过,自愿签署并递交了《关于加强PPP咨询机构规范和自律的联合倡议书》。笔者认为,财政部组织召开这次入库咨询机构工作会议和会上签署倡议书的行动,对PPP咨询业的发展是重大里程碑时间,吹响了PPP咨询行业自律共建行动的号角,标志着政府、社会公众对PPP咨询的监管要求将迈入一个新台阶,PPP咨询机构将迎来优胜劣汰、规范发展和规模化发展的新阶段。


  本次论坛还针对 “一带一路”新动能、PPP法治建设、绿色低碳PPP、PPP资产证券化、PPP助力幸福产业、PPP创新与智慧城市、PPP助推特色小镇、PPP金融创新与风险管理、PPP催生新业态等九个议题组织了圆桌会议,邀请各界PPP专家、学者与会议代表分享PPP相关领域的观念和成果,同时,云南、内蒙、河南三省财政厅还组织了非常有地域特色的PPP项目推介会,吸引与会金融机构、社会资本方积极关注、投资PPP项目,共享地方经济转型发展的成果。在整个论坛期间,笔者感受到PPP领域新观念、新思路和新动能带来的视觉冲击和脑力震荡,PPP经过四年多疾速发展,PPP改革取得了预期成果,建立了“五位一体”制度体系,形成了一个统一的PPP大市场,落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。同时,也累积了不少的问题,恰逢第三届中国PPP融资论坛召开,提出了创新发展、共同发展的新理念,透露了规范运行、穿透管理、公开透明的新要求,激发各界人士、各级政府、广大社会资本方和咨询机构针对中国PPP发展新时期对机制、标准、融资、管理、服务、监管等领域的大讨论,第三届中国PPP融资论坛既是对过去的总结,也是对未来PPP事业发展方向和要求的期许。引用毛泽东于1943年夏所写《清平乐·会昌》“东方欲晓,莫道君行早,踏遍青山人未老,风景这边独好”,我们有理由相信十九大的胜利召开,预示着中国迈进新时代,将长期利好PPP的健康发展!我们有理由相信,本次盛会的召开,标志着中国PPP迎来新阶段,PPP将更加注重规范,向“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的方向发展!(本文由小编黄小元为您编辑整理)


  主要参考文献:
  [1]全球化视野的可持续发展目标与PPP标准:中国的选择  中国光大国际有限公司  王天义 (《改革》2016 02期)
  [2]对中国PPP项目模式发展前景观察  中国国际工程咨询公司研究中心主任 李开孟(2017-08-31 中设建工 )


  特别感谢
  感谢 云南云岭工程造价咨询有限公司 刘芳投稿。 PPP知乎

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