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贾康:关于PPP创新中一些重要认识的辨析

作者: 贾康 发布于:2017-11-23 08:12:34 来源:贾康学术平台

  (本文系贾康先生在证券时报资本市场秋季论坛上的发言)


  在中国深化供给侧改革中,这几年PPP的创新发展应该讲已是走在世界各个经济体的前沿了。在一段时间中,我们听到的信息是决策层高度重视,有关部门不断推出指导文件,很快形成了做得风生水起的局面。这个大方向是值得充分肯定的,过去我们已在研究中分析指出了PPP的六大正面效应及其制度创新的意义。这里,我想首先在关于PPP必要性上,再强调两个密切联系发展实际的观察。


  第一,中国在当下阶段上引领新常态,并在新时代继续形成理性供给管理下超常规发展的现代化过程,其实存在着巨大的市场潜力空间和众多的“有效投资”的一系列对象。举两个例子,首先是大规模建设项目需求方面的例子:中国中心区域100多个百万人口规模以上的城市,是不是都要赶快抓紧建设轨道交通网?国际经验表明这种必要性是十分可确定的。我们这方面北京是个典型的地铁建设“起了个大早,赶了个晚集”的案例,上世纪六十年代就在建设,但到了改革开放新时期,由于有地方政府层面追求任期内政绩的短期行为,对把天文数字的资源砸到地底下视为畏途,所以,是在地面上以交通环线建设“摊大饼”,每个任期内尽快表现“看得见摸得着”的政绩。事实证明,一直圈到七环了,此路并不通,远远不足以解决公交体系避免拥堵危机的问题,这才回过头去加快地铁建设。好在现在还在加快之中,显然已在一定程度上缓解了北京市公共交通体系动不动就半瘫痪的压力,但是这方面的建设任务尚远未完成。北京现在机动车的拥有率远远低于纽约,据查也低于东京,但是纽约、东京都完全没有必要采取这么严格的对机动车的限购、限行、限人等措施,而北京机动车摇号购买现在听说是800多比1的中签率了,是难以想象的一种严厉限制,但显然不是正常的长效机制。为寻找到出路,没有别的办法,必须把中心区域建成四通八达密度足够的轨道交通网。北京如此,其他一大群中国的中心城市、中心区域,莫不如此。这种把天文数字资源往地底下砸的建设过程,要持续好几十年,这是一个观察例子。


  再举个“小项目”的例子:有关部门已经给出信息,中国城镇区域现在缺少大约5000万个停车位,北京市说缺将近300万个,深圳市说缺将近200万个。这个数目不会太精确,但就按5000万的数量级说,一个停车位的建设静态算账以投入10万元决不过分吧?试看在北京要建,很多是需要那种立体架构的,高成本的。比如早已开通的平安大道存在规划缺陷,这么好的跟长安街并行的主干道,两边却没有停车位,所以这么多年来人气就是提不起来,达不到原来规划中间想达到的那个托举繁荣的综合效应。那在旁边再增加停车位,就得像前几年北京公安局门前建成的那种不惜工本的、很便捷的立体停车具体设施,还不要说几年之内就要给车位配充电桩了。这些停车位,一个算10万元投入,不过分吧?那全国就是5万亿元的投资。千头万绪的事情里这么一件“小项目”的事情,就是5万亿有效投资的对象。这是一个反映着现实生活中非常明显的强烈需要的例子。适应这些需要的供给体系质量效率提高,当然是要以改革为龙头,带出它的有效供给。


  第二个视角是跟着前面的观察而来的,十分明显,可以看清楚“守正出奇”的供给侧改革中投融资的机制创新,是中国应该抓住的要点。由此可以理解,为什么克强总理要求2014年以后把PPP作为重点创新事项紧抓不放,他两三年内,在总理日理万机的繁忙工作中几十次督办PPP的推进。对与PPP相关的这个守正出奇的机制,我们有一些分析,它明显是对应于市场配置资源这样决定性的、必须充分发挥作用的机制的,同时它又带上了政府“更好发挥作用”的创新。这个机制是政府和市场主体以平等伙伴关系发挥各自相对优势,风险共担,利益共享,绩效提升。像停车位,5万亿元的投资要从政府这方面出钱不可想象,但看到停车位一旦建成使用,它就有现金流,那么它就完全可以对应于市场机制,天然地它要在政府力求高水平的规划之下对应于PPP的创新。


  以上这两个基本观察后面,可以理解实际生活中为什么中国作为有巨大发展潜力和市场潜力的经济体,几年之内PPP这方面,就走到了全球主要经济体在这个事项上的创新前沿了。中国现在PPP概念下做得风生水起的连片开发,国际上有这个概念,但似乎从来没有成为兴奋点,但中国现在地方政府和企业层面,其实特别看重公共基础设施打包地的在一个区域之内形成产业新城建设运营的PPP项目,即国土通盘整体开发、连片开发的PPP。


  但是一种倾向掩盖另外一种倾向。在最近一段时间,我们又看到另外一个角度的努力,实际上是政府管理部门想纠偏的努力,不断发文件、给信息,敲打这个勃兴过程,态度就是PPP不能一哄而起、一拥而上,要加强管理。对这方面的风险,管理部门已在频频指责不少地方搞了假PPP、伪PPP。这当然是有必要的,多少年前毛主席说到“一种倾向掩盖另一种倾向”,事物发展变化过程中,这可能是个规律性的东西,总是在强调一个方面的时候,可能另外一个方面要出一些问题。现在给人们的感受,是有关部门要在这个加强管理中纠偏,要特别注意风险防范,这是有必要性的。但是从现在可以看到的信息来进一步分析,我觉得有几个要点值得进一步澄清:什么是假PPP、伪PPP?似乎还没看到管理部门给出清晰的界限。实际生活中怎么掌握这个界限,哪边是真,哪边是假?按道理来说应该赶紧加快PPP的立法。我们现在已经有的红头文件,算是中国法规体系里有效力的依据,但是它的层次还太低,管理部门是两大部门,各自有指南,各自不断发红头文件,有各自的项目库。为提高PPP的立法层次,开始想做成《PPP法》,但现在看来两大部门在一些基本概念上现在还说不到一起去,只好先退而求其次寻求最大公约数,先推《PPP条例》,但现在听着推进过程也不顺利。这当然就是中国特色的实际制约了,希望十九大之后在这方面能给出更清晰的一些指导,推进这样的一个规则明晰化的过程。接下来,才好讨论到底什么是真,什么是假的具体界定。


  但我们作为研究者,在PPP条例有关部门还没推出之前,是不是可以先讨论一些要点:现在听到主要有这样几个对于PPP风险的批评:第一个,是有些项目搞成了明股实债。大概的意思是PPP一定要有一个开发主体,这个主体是股份制的SPV(特殊项目公司),这里面的社会资本方股权如有一个前瞻性安排的股权回购,即地方政府逐步出钱再把其股权买回来,等于这个钱让政府这几年先借用着,解决现在的燃眉之急--如果真有这样明确的回购条款,当然显然不是我们希望PPP达到的比较规范的状态。但实际生活中这种直接写入合同的情况,据我们了解还是比较少见的。现在管理部门所批评的明股实债,往往加上了主观判断的色彩,觉得你们是不是有这种默契。这个事情我觉得以后从发展的角度来看,在规则上,应该在立法中明确规定不能在PPP合同里或者附加的合同里写入这样一个文字上的回购条款;同时,我们要以现在已经意识到的“堵不如疏”原则,在天津、上海都已经挂牌运营的资产交易市场这上面,给出一个跟市场对接的PPP股权退出通道。我理解,PPP一做20年、30年、甚至50年以上,里面持股的一方可能会有变化,那个股权是应该有一个规范的、阳光化的、在资本市场交易的出口的。既然类固定收益资产交易市场我们已经有了这方面的制度建设了,那为什么不能够更积极地把它对应到消解所谓明股实债的担心呢?这种持有股权的市场主体,它是在商言商的,运行过程中如果有必要,它可以进入那个资本市场去做股权交易,交易里解决的就是这么长时间的PPP运营过程中间,不同偏好的市场主体可以通过交易来替换持股身份,解决资金掉期问题,解决不同阶段上的生产经营战略策略变化和资产组合问题,这是一个应该积极讨论的机制建设概念。


  如果从这个角度来说,再把理论分析说到底,我认为广义PPP里其实包括BT,虽然现在有关管理部门是把BT排除于PPP概念之外的,实际生活中间BT仍然在很多地方政府层面不得不用。这个BT它实际上不就是一个连股权都不要的政府按揭吗?政府一下拿不出这么多钱来,愿分5年、6年逐步把钱按照开始的约定给那个先行进入建设状态的非政府的企业主体,到最后政府想做的项目提前做出来了,企业可通过政府按揭的方式收回资金,不光覆盖它的成本,还多少得到了一块它可接受的利润,就是这么一回事儿。广义的PPP里其实在理论分析上不能排除BT,当然现在工作指导这方面有所侧重与强调,希望能加入运营期较长期地持股,是可以理解的。


  第二个需要进一步在理论上探讨和明确的概念,就是如何“保底”。批评有些PPP项目出现保底条款,成了企业无风险,政府方无限责任了,其逻辑上是想让企业这一方吃了定心丸,能保这个底,所以才肯签字干起来。这在规则方面确实可以规定不应该这样,但是你如果仔细想一下,不能有白纸黑字的保底条款,是形式上讲风险共担,不可把风险全都给政府这边,但同时你又承认规范的PPP里可以有政府的可行性缺口补贴。这个可行性缺口补贴是要纳入预算执行的,它显然实际上解决的是地方政府和企业合作的时候,企业方面最担心的那个在商言商的可接受的利润水平,能不能托在其认为可以签字的那个水平之上。这不就是实际上的风险共担框架里必须承认的一个临界值吗?人家企业愿意进来,必是有一个底线上的预期,再低的回报水平它就不参加了,这完全是合理、正当的企业方面的诉求。所以,从这个角度来说,我认为,应该也是积极往前看的话,不必老是一个劲儿地强调不能保底,而应强调这个可行性缺口补贴如何提高它的合理性。在法治健全的环境下,基于专业化测算的可行性缺口补贴安排,所托住的企业投资回报可接受,是可以达到的大概率事件,企业这方面才有定心丸,才可能更积极稳定地来和政府合资去做PPP。这个可行性缺口补贴到底量化上怎么合适,这是可以进一步通过专业的团队,和政府与企业一起来努力提高水平的。项目在执行过程中如果需要有调整,也是可以有规范的调整机制的。北京的地铁4号线港资进来,当时是感觉非拉进来不可,全球你放眼看去,地铁系统搞得最好的是香港,别的地方都要政府补贴--香港那个地铁可以不要政府补贴,但是到了北京,这个补贴就得事先说好,因为咱们这里票价有特定的机制,当时是规定无论怎么乘坐地铁,票价就是两块钱,但后来在种种压力之下调了价,变收费机制为考虑乘车距离分段抬高,那么原来那个补贴水平当然要跟着调,这些是可以有规范的程序在合同中预先讲好写清楚其原则和启动机制的。所以,我觉得这也不是一个只是对PPP加以批评就能搞明白的问题,需要给出一个往前看更合理的机制建设思路。


  还有第三个,就是财政承受能力论证问题。PPP项目按照指导文件要求,已经有了规范的财政承受能力论证所形成的约束,就是不得超过本年度地方政府作为合作伙伴一方它的年度财政一般公共支出的10%。这个事情实话实说,原则规定有约束意义,实际上测算起来一定是比较模糊的。因为试想这一个年度财政支出,大概知道它的规模的情况下,这个时间段里地方政府可能跟多少合作伙伴谈成PPP的项目,却是逐渐演进的,一开始的那些个PPP项目,很容易说是控制在10%以内,但若干项目累积到了下半年、第四季度,这个时候加进来的PPP项目是不是按照年度来算就有可能突破那个界限?但是不要忘了,PPP是一做很多年的,这一年如我测算突破了,可调低改为算起来在这一年过得去,第二年、第三年或者往后找、把那个相关支出抬起来,反正这就是年度之间财政支出压力均衡化的问题了。得承认这方面是有弹性的。所以,这个10%的约束我认为更多的是个原则,这个原则精神可以体会,量化上却不可能特别精确和较真的。除了财政的一般公共支出里面的资金之外,实际上还有敞着口的地方基金预算里可动用的部分,能够用来对PPP加以支持,那方面是没做上限规定的。所以,不要太强调看起来冠冕堂皇的10%,10%是个原则,具体的量化要承认它有弹性,有这方面的均匀化和组合技巧。我们更多的考虑,应是把注意力放在政府和企业怎么以合作伙伴关系把想干的事情干起来,在一般公共支出10%封顶的原则约束下,促使相关主体挖掘其他来源的资金潜力并更好地控制风险,这样尽可能地达到“想干事、会干事、干成事、不出事”这样的伙伴团队把项目做起来以后,真正使PPP形成绩效提升而风险可控的那个结果。


  从理论上讲,以上三个认识讨论下来,我觉得实际上可以捅破窗户纸:现在这种氛围之下,很多有关部门文件给地方政府带来的印象和困惑,是说似乎地方政府做PPP,不能形成地方的负债,其实这个认识是不对的。因为PPP就是地方政府和企业一起以伙伴关系来做事情(而且是平等民事主体的伙伴关系--我觉得必须坚持这个平等,如果是不平等的关系,PPP决没有以后长期发展的生命力),是以平等伙伴关系来一起承担风险,那当然这个投融资里的债务风险,地方政府怎么可能完全撇清干系?关键是要看到这个债务的风险是运营在20年、30年、甚至50年、甚至更长时间段里的风险,它在具体的债务性质上,大量的是未来的“或有债务”这种风险,那么要注意相关的资产负债管理规则,相关的PPP会计准则,国际上正在探讨,中国必须加入这个探讨行列,并应该尽快在这方面形成初步的规范化依据。现在已有财政三年滚动规划,三年规划之下如果做成三年滚动预算,也只解决三年可行性缺口补贴的确定性的问题,三年以后呢?那就是可能发生、也可能不发生,可能多发生、也可能少发生的“或有负债”。这在学理完全可以说清楚。但是有了PPP以后,一个协议相对稳定地锁定了整个运营期未来可能的或有负债前景,这种规则如果设定好以后,不是大家可以更好地和衷共济来做PPP的相关配套吗?所以应该更积极地在这方面做规则和制度的建设。


  我们探讨这些问题,就是要更积极地考虑怎么样在PPP的创新过程中防范风险,然而不要简单地上来一棒子把人打闷,说你这是伪PPP、假PPP。还有一个明确起来的依据,就是你这个PPP有没有入库。项目在库外就是假的、伪的?这可不对。如果这个项目考虑和准备得不太成熟,可能这次没入库,但再经过一段时间的努力,下一次就可能入库了。你不能说上次没入库是假的、伪的,下次入库了就变成真的了,其实不是这样的关系。入了库以后,也可能又出来,出来以后你指责原来弄虚作假?未必。这个出来的原因,也可能是形势变化后大家对应着客观情况变化做了调整。不要简单地以假、伪做一个帽子到处去扣。


  这方面,实话实说我还有一个观点:管理部门在努力促使PPP防范风险的过程中,不要以为似乎得心应手的那个审批就能解决问题。现在最新的指导精神说,所有的PPP项目必须在省级批准入库后才能得到承认,你不入这个省级库,就不给予PPP的概念,似乎这是一个真伪的界限。但对不起,这个界限是有很大副作用的。不说审批的环节上审批人员的素质、专业水平等等问题,就说这个机制,它一定使拉关系、处关系这种久已困扰我们的机制弊端一拥而上地扩张,很可能又以拉关系、处关系搞出乌烟瘴气的一堆事情。PPP的关键是阳光化,如果阳光化了,在政府、企业、专业团队接受公众监督的环境下,大家一起来看什么样的事情能积极地一步一步做成真的PPP项目,成为落地的项目。这个过程中间,动态甄别的事情,以为靠各个省级审批环节上的两三个官员就能掌握好?这是很容易陷入误区的。所以,我个人认为,不宜按照这样一个简单思路去推进所谓PPP的规范管理,不入省库就不能承认,实际你是增加了审批官员的无限权力,结果这个PPP怎么样推进的过程中,大家越来越多地先要拉关系、处关系去打通那个审批环节了,这就是一个事与愿违的前景,会很有害处。


  因此,我觉得还是要回到PPP是个阳光化机制这个正路上来。守正出奇,一定要强调所有的环节尽可能阳光化--你可以有一个省级的库,这个库可以考虑怎么样有一个准入或者认同的环节,但不能把它做成百分之百绝对的单一的唯一途径,大家就是走这一条道去争取入库,以后才有未来做成PPP项目的可能性,这可未必是一个在完善社会主义市场经济和建设现代化经济体系轨道上合理的机制。


  贾 康 介 绍
  现任全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革:新供给简明读本》、以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”)》,2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,是经济学核心作者中的代表性学者。

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