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“两规范一管控”形势下央企PPP发展之路的思考

作者:浦斌 发布于:2017-12-06 08:25:18 来源:PPP知乎

  浦斌,现任中冶建信投资基金管理(北京)有限公司新兴产业融资部高级经理,毕业于东北大学秦皇岛分校,管理学学士,天津工业大学项目管理专业在读,取得证券及基金相关从业资格。有施工类央企财务管理经验,2016年初转入基金管理人行业。参与多个PPP项目融资及多支基金运作,对PPP项目运作模式有深刻见解。
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  2017年11月的北京寒风冷冽,比2002年的严冬来得更早一些,注定是不寻常的。中国PPP经过近四年的发展,成绩是显著的,但问题与矛盾也是客观存在的,“规范”是必须的。


  2017年11月1日第三届中国PPP融资论坛上,财政部副部长史耀斌和金融司司长王毅的发言已传递出信息,将对PPP项目进行规范,重点明确了各方要用自有资金出资以做实PPP项目资本金,“明股实债”、“小股大债”等变异化的PPP项目股权投资工具将被“规范”所击穿。直击中央企业杠杆过高且不并表导致债务隐形化。


  11月10日,被称为史上最严的PPP规范文件出台,财政部印发的92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》中,“违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本股份”将被集中清理等七大红线规定,一石激起千层浪,包括央企在内的社会资本方及与之合作的金融圈等各路PPP豪杰一片迷茫。


  就近几日收到多家金融机构的反馈信息来说,需要兜底或担保等强增信的“躺着挣钱的时代”已成为昨天,“明股实债”等刚性兑付融资模式势必在金融强监管下被放弃,通过“分红+清算”的退出模式受制于PPP项目期限过长无法控制风险而不能实施,不排除一些优质项目可同股同权参与,但投资风险的不确定性将大大增加,加之收益、退出方式的极不确定性等因素考虑,在PPP项目前期融资阶段,最稳妥的方式或为更多关注在SPV中做后端纯贷款部分或直接对社会资本方贷款。


  根据明树数据统计,截至2017年6月底,全国PPP项目成交总金额达到55674.97亿元,其中央企及央企下属公司成交总金额达到29150.2亿元,占全国项目成交总金额的比例为52.36%,在PPP项目的社会资本方之争中占据绝对优势地位。


  11月24日,网传一九二号文,且不说真实性,单从信息对接上思量7月27日召开的央企PPP项目调研会至今,也是情理之中的事。此文从科学决策、总量控制、融资落实、坚决整改等多方面,进一步要求央企提高境内PPP业务经营管理水平,有效防范经营风险,实现规范有序可持续发展。


  11月17日,一行三会一局下发了改版后的《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,结合财政部92号文件,使得金融监管风暴和财政监管风暴都以前所未有的力度、速度与深度在推进,加之行政监管的一九二号文要求,央企在此“两规范一管控”政策组合拳下,如何自强不息的稳健走好PPP发展之路?亟待研究探讨。


  笔者认为,虽然PPP强监管时代来了,但都是在堵旁门开正门,归根结底其出发点都是在制止各PPP参与方的违规行为,对于合规意识极强的央企业说,同时也是一个机遇。


  在此,笔者借鉴古人“和合”思想,和是指对PPP参与各方如何共同顺应环境,即相应、和谐;合是指PPP参与各方诸多权责的协调处理,即符合、合作。企业生存之道,要有分担、共赢的思路。一九二号文中“在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势,合理确定股权比例、融资比例,努力降低综合融资成本,切实做好项目运营合作安排,实现合作共赢”的表述也印证了这一思路。


  综上,在金融机构等财务人“叹为观止”的阶段,笔者提出一个“强强联合、协同控制、对等分担、渐进渐退”的思路,用系统辩证论去分析市场及其经济规律,同时结合《公司法》《合同法》等法律法规,以契约精神来寻求"和合",以为央企更好适应政策要求,稳健走好PPP发展之路。为此与各位PPPers共同探讨。


  PPP市场进入白银时代,对社会资本方的施工能力、融资能力、运营能力都提出了更高的要求,依靠单一优势将面临一定的挑战,因此企业间通过相互合作可以实现优势互补,提高总体竞争力。从某一个层面上来讲,许多的模式创新都是重复工作,而整合资源,通过联盟、合作的方式取长补短,提高效率,更容易走出困境,也能更好的降低成本。由此引申出强强联合的思路。


  强强联合,可以是中央企业与中央企业、地方国企、地方财政剥离的政府平台公司、龙头民企等的联合,各方结合企业自身优势,战略发展需求,多角度叠加,就是强强联合,也与一九二号文中“严控非主业领域PPP项目投资”“根据项目需要积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方”的思路相契合,更可能是上世纪90年代十八届三中全会《决定》提出"积极发展混合所有制经济"的再次深化。


  联合方式可以是横向联合,包括竞争关系联合、建设与运营联合等;也可以是纵向联合,包括上下游产业联合、分包商合作等;更可以是根据项目实际情况进行的包括战略投资人、财务投资人在内的混合联合。


  一九二号文中对合并范围进行了规范“根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系(如合营、担保、提供劣后级出资等),对项目融资、建设和运营的参与程度,风险回报分担机制,合作协议或章程约定等,按照‘实质重于形式’原则综合判断对PPP项目的控制程度,规范界定合并范围;对确属无控制权的PPP项目,应当建立单独台账,动态监控项目的经营和风险状况,严防表外业务风险。”同时要求“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。”中央企业受制于规模和指标的双重考核下,解决方案就是协同控制。


  协同控制,就是要实现央企参与PPP项目时,发挥自身业务优势,通过强强联合、共同融资、对等分担权责、SPV治理结构设计等方式实现项目落地,以满足自身指标监管要求。并且在解决央企自身出表或部分出表的同时,也可以满足其他企业类型对资产或业绩的战略规划需求。监管的要求就是破解的方法。


  根据项目实际情况,协同控制可以通过组成联合体投标直接参与SPV股权的方式,也可以通过设立私募股权基金的方式组成一致行动人,这样更便于“渐进渐退”的思路实现。


  对等分担,是为了积极响应一九二号文的要求“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”。一般来说,运营企业在项目前期施工阶段不起主导作用,不会同意控股,金融资本自不用说,这就需要施工企业、金融资本、运营企业等PPP项目社会资本参与者达成一致行动人,这点又与强强联合、协同控制的思路相融合统一,也为下面的渐进渐退方式提供了可行性。那么,该如何去实现呢?


  所说的对等分担,就是通过搭建基金平层结构去完成权责对等。项目前期,私募股权基金参与项目投标,与政府方平台公司等各方签订《合资协议》;在《合同法》及金融监管要求下,社会资本各方以强强联合、协同控制的思路制定基金份额认购方案,通过契约精神对等分担各方权责,基金管理人以基金财产出资认缴SPV注册资本金,以满足项目资本金规定要求,做实项目资本金。


  渐进渐退,是指的在PPP项目实施的各个阶段,重点包括投融资阶段、施工阶段、运营阶段等,具备自身优势的PPP参与者有侧重点的去平衡各方对SPV控制力和资金占用,乃至形成阶段性并表或出表,与强强联合、协同控制、对等分担形成一套PPP业务组合拳。


  一九二号文中“积极盘活存量投资,完善退出机制。根据自身和项目需要,持续优化资金安排,积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金,实现PPP业务资金平衡和良性循环。”即对此观点进行了印证。


  现阶段,绝大部分央企最大的优势在施工能力,最大的短板在运营能力。一九二号文中“做好运营安排,探索多元化的项目回报机制。结合企业发展需要,不断提高PPP项目专业化运营管理能力,对于尚不具备专业化运营管理能力的项目,通过合资合作、引入专业化管理机构等措施,确保项目安全高效运营。”已作出明确阐述。同时也引发出两个问题:1、央企未来将如何选择PPP项目;2、合资合作、引入专业化管理机构的具体方式。


  问题1:


  笔者认为,PPP项目必须具备三个条件:a公共性;b必须性;c合法性,依此条件判断项目的合理性,才不会有偏差。依据一九二号文中提出的“严禁开展不具备经济性的项目”,笔者理解认为央企未来应尽量选择运营比重大、有经济价值、未来有很好的现金流的PPP项目。这样,就可以满足在项目施工完成转运营的过程中,实现施工企业退出,运营公司进入,另外,也为资产证券化提供了可行性基础。从第四批PPP示范项目评选的要求也可见端倪,优先支持环保、农业、水利等投资回报以使用者付费为主的项目。


  问题2:


  笔者认为解决此问题思路有两个思路。第一,合作各方可以通过认购基金份额的方式参与SPV,通过基金份额在项目各个时期的转让实现渐进渐退;第二,党的十八届三中全会对新时期全国国有企业改革作出了总体部署,提出“积极发展混合所有制经济”。现混合所有制改革稳步推进,改革亮点纷呈,央企可与专业化管理机构成立具有业态特色的混合所有制企业,引入合作,形成共赢。此与上文中提出的协同控制又遥相呼应。


  值得一提的是,社会资本在渐进渐退的过程中,可以通过发挥自身在某阶段的比较优势有效的降低成本,且项目资本金做实后可寻求政策性银行或四大行低成本贷款,实现满足项目要求,降低项目成本,形成市场竞争合力。

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  此为,针对央企在“两规范一管控”形势下,对平稳发展PPP市场的一点思考。笔者认为,走好PPP之路,取决于深思熟虑的政策法规和健全的市场机制,发展与规范是密不可分的,但发展规范和规范发展的过程是不同的,应保持清醒头脑,在遵循市场经济客观规律的前提下,系统辩证的去看待一个舶来品的事物本质,为中国经济繁荣保驾护航,前瞻性地建言建策。不然,PPP是否能“平飞”,PPP项目是否能顺利落地,如何平衡多方关系推动PPP绿色健康发展,都将成为持续的话题。


  特别感谢
  感谢中冶建信投资基金管理(北京)有限公司  浦斌投稿。 PPP知乎

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