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案例:昆明倘甸和轿子山两区污水处理厂与生活垃圾PPP项目

作者: 发布于:2017-11-16 17:10:58 来源:锐思维咨询康凯川 PPP知乎

  来源:PPP创新结构 锐思维咨询 康凯川


  分析重点:项目组包攻略


  背景介绍:


  近年来,环保行业逐步呈现综合性、多业态、产业链和联合体的发展趋势,在采用PPP模式参与地方环保项目的时候,通常会选择几个项目组包,进而一次性获得几个项目的特许经营权或者PPP项目主体资格。从效益的角度将,符合地方特点的项目组包可以实现地方问题一揽子解决和社会资本获取收益的双赢效果,同时借助资源的集约效应,放大PPP带来的社会效益的提升。然而,盲目组包扩大项目体量的做法,也是屡见不鲜,例如高青县艾李湖生态湿地及美丽乡村道路建设PPP项目。让环保企业去修路,不仅仅是专业不对口,而且重建设轻运营的内在逻辑也显露无疑。这样的做法,与PPP发展的目的背道而驰。本篇文章结合行业大咖的经典论述,重新思考,谈一谈垃圾处理PPP项目如何组包。


  一、基本情况介绍


  项目名称:昆明倘甸和轿子山两区污水处理厂与生活垃圾PPP项目


  中标社会资本:浙江博世华环保科技有限公司


  项目总投资:1.6亿元


  年度折现率:6.99%


  融资利率:5.635%


  补贴金额:垃圾处理单位变动成本(含合理利润)42.13元/吨、垃圾处理固定成本(含合理利润)109.36万元/年。


  打包方式:污水处理厂与垃圾填埋


  垃圾填埋部分项目边界:服务范围为倘甸及轿子山两区中心城区、转龙集镇及交通较为便利的主要村庄,远期服务人口16.76万人;日均垃圾处理量为80吨/天,填埋场理论库容56.30万立方米,防渗面积3.6万平方米,采用单层复核防渗系统,渗滤液采取就地处理方式,处理规模50吨/天。


  二、提问


  1、当下环保项目组包的常见类型?


  2、环保项目组包的原因和优劣?


  3、垃圾处理行业企业组包项目的操作要点?


  三、分析


  1、当下环保项目组包的常见类型


  根据对市场上已中标公告的项目的梳理,环保项目组包的情况如下:


  环保PPP项目组包可以分为不同类型组包和同一类型组包两大类。


  不同类型组包,顾名思义是环保项目与非环保项目的组合。其中,环保与公益基础设施的组合倾向于环保类企业与建筑类企业的合作,由于项目缺乏收益点,回报机制通常为政府付费;环保与商业配套的组合倾向于环保类企业与地产运营商的合作,这是商业弥补PPP的又一类型,由于项目收益点的增加,有效实现项目收益的内部摆渡,政府只对不足部分进行弥补,回报机制通常为可行性缺口补贴。


  同一类型组包,其实是环保版块科学发展的微观体现,随着环保技术的发展,环保产业链逐步形成、每一步骤又有多重细分,因此对于垃圾处理项目而言,要达到某个区域的项目需求,需要若干技术专长的企业紧密合作,将垃圾清扫、收运、分类、处理和终端销售综合开发治理,也就是环卫一体化的概念。污水项目同理。此外,在国家政策层面,绿水青山就是金山银山,生态修复包括园林绿化、湿地修复等逐渐纳入污水固废项目包。这也成为诸如东方园林等园林绿化版块企业进一步与环保企业共舞的契机。


  2、环保项目组包的原因和优劣


  关于组包的原因,必须先提出中国的PPP环境。PPP模式以市场化的手段提高基础设施和公共服务的质量,盘活存量资产,解决存量债务,有助于实现政府与社会资本的共赢,这句话是没错。然而,当下PPP模式是地方政府用于解决某些燃眉之急,主动或者迫于中央政策导向,而采取的应急措施。因此,在近年来能落地的项目,特别是环保项目都有一个共同点,即缓解地方政府的环保压力。这句话也可以换种解读方式,在近年来能落地的项目从内容到形式、从金额到结构,都是以地方政府的意见为准。社会资本在很大程度上,只是有名义上的建议权,至于组包的问题,社会资本有时候也是有苦说不出。解决地方政府的燃眉之急,无可厚非,只是不切实际的组包对PPP、乃至环保产业的发展都有不小的阻碍。


  2、排除了政府的不合理因素、市场环境的客观发展因素之外,习惯了术业专攻的环保版块是凭借怎样的依据做出上述的组包方式呢?以及这样的选择又有怎么样的优劣呢?


  (1)从社会资本方的角度看,技术方与技术方的结合是放大收益、节约成本的最佳方式。例如,一个做卫生填埋的垃圾处理方,自己往往无法承受前段清扫、收集的成本和效果,而另外选取合作伙伴,可能额外增加已中标卫生填埋的垃圾处理方的时间成本和资金成本。而技术方相结合进入PPP架构内,可以共担风险、共享收益,资源的集约效应远比各自为战更有效率和效益。从长远发展的维度看,单打独斗的技术方越早相互结合,越能成为市场上稀缺的优秀社会资本联合体,进而成为垃圾处理市场上的第一批产业资本,形成生态圈。诚然,各方都希望合作效益最大化,但这毕竟需要时间和方法,这或许和环保的急切性存在一定的冲突。至于解决方式,无外乎因地制宜、顺势而动了。


  (2)从政府方的角度看,项目组包是政府面临问题的一体化解决和内部摆渡。首先是资产类别的考虑,政府方招商引资的资源肯定是有收益愿景的部分,也就是所谓优质资产,而公益类资产鲜有人问津。因此合理匹配商业类项目,在符合相关法律政策的规定时,当然是可以推广的。这样的自给自足模式,也包含盘活存量资产。其次是解决问题的考虑,地方政府负责整个县域的环保问题,牵一发动全身,一个环保问题的出现,绝不是点对点的对症下药可以解决的。为了政绩也好,为了百姓也好,政府有强烈的组包需求。最后是效率的考虑,参与PPP项目必须动用财政资金,特别是国家政策福利:转移支付、优惠政策等,而这些都需要严格的条件和审批程序,组包项目可以一次性解决,避免重复的流程。至于缺点,在前文已经提及,不合乎环保逻辑的盲目组包,PPP效果不具有可期待性。


  (3)从环保产业的角度来看,绿水青山和优质生活环境的实现越来越依赖于无害化、资源化、减量化、生态化的环保技术集合体。垃圾填埋场容量接近红线,解决问题最快的方式是再选择一块垃圾填埋场,但显然解决问题最好的方式是对当地垃圾收运、分类、新型处理技术等做出综合解决方案。前者头痛医头脚痛医脚的做法,解燃眉之急,却不治本,客观上拖延了地方环卫体系建立的最佳时机和节奏。仰望天空,更要脚踏实地,对于眼下项目的落地,在最快与最好之间做出平衡,也需要项目组包。比如先做垃圾减量化,延长垃圾填埋场的使用寿命,再慢慢迭代,逐步搭建地方环卫体系。当然,不是每一个情况下都可以完美兼顾,取舍的利弊就需要进一步考虑的问题了。


  红色桃心分割线


  3、垃圾处理行业企业组包项目的操作要点


  (1)必须解决的五大核心问题:


  项目公司组建方案


  环保技术组包,不代表环保行业公司组包。一旦组成社会资本联合体,股权占比、利益分享、风险分配等,需要首先在内部达成一致,并测算出报价及构成。最终以联合体整体姿态,进入到项目实操。


  项目公司角色分工


  组包环保项目的最大难点是如何让各技术方充分发挥专业优势,并将之应用到当地环保问题的痛点。一旦项目包中出现技术外部分,分包还是委托,要慎重考虑。


  绩效考核体系


  原本PPP项目的绩效考核体系就是PPP发展的困难之处,按照国家政策的导向,纯政府付费项目要极大缩减,而且即便采取政府付费的回报机制,也需要挂钩绩效考核,避免将PPP做成单纯的政府融资工具。


  区域环境技术合作方案


  技术层面的合作,不可能是简单的拼凑。每一个技术边界可能会有重合,或者空隙,这部分需要技术方进行综合考量。


  项目公司融资方案


  项目组包后的最大变化除了技术的复杂外,最直观的是体量的增大。这也放大了中国语境下没有成熟产业资本的现状。


  (2)基本操作步骤:


  明确政府需求


  政府有土地可以填埋,而且政府倾向于采用填埋这种低成本的方式,那么为了项目落地,一个做焚烧的企业就不要执着于劝导政府做焚烧,而应该是配合政府填埋需要的清扫、收集和转运,以及填埋的新型技术此时就可以视情况进入。


  拆分实施步骤


  根据当地环卫情况,按照事态紧急、污染严重为先的顺序选择子项目的实施顺序,按照效果最优、速度最快、性价比最优的标准制定技术方案,当然如果单从社会资本方的角度考虑,在合理范围内收益最大化是首要考虑的问题,但是殊途同归,拆分实施步骤是方案细化的必由之路。


  牵头社会资本联合体


  能被人铭记的永远是第一名,能制定规则的是占股最多的人,无论从社会声誉还是经济效益的角度,牵头一个项目远比参与一个项目更有价值。牵头不一定要求该社会资本面面俱到、技术全面,而是要求其管理运营PPP项目的能力。项目中标前,统一社会资本方的立场,完成结构设计实现合理分配,实现与政府方的有效沟通和合作;项目中标后,制定有效制度体系,管控项目进展。最重要的是,牵头方应该掌握融资渠道,将技术与资本紧密结合。这是机遇也是挑战,是单体垃圾处理企业成长为产业资本必须面临的考验。


  总而言之,垃圾处理行业未来的发展方向,即分类推广、危废治理、无害化处理、资源回收利用、减量化、环卫一体化等,未来垃圾处理PPP项目只会更加复杂,组包也逐渐由趋势变为必须,而最先组包攻克各地环卫市场的人,早已占得先机。

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