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PPP新概念“自平衡” —浅谈地方政府如何推进片区开发

作者: 发布于:2017-12-01 11:09:34 来源:罗俊鹏 PPP知乎

  作者:PPP研究者 罗俊鹏(广州南沙)


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  “自平衡”简析


  PPP模式,即由社会资本主导建设公共产品及提供服务的公私合作模式。对于由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务,项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益的项目,发改委称之为经营性项目,财政部称之为使用者付费项目。对于收费不能全面覆盖成本及收益,需要由政府给予一定补贴的,发改委称之为准经营性项目,财政部称之为可行性缺口补助项目。对于不具备向最终消费用户收费,而由政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费购买公共产品和服务的,发改委称之为非经营性项目,财政部称之为政府付费项目。


  从字面上理解,“自平衡”可具有狭义与广义之分:


  狭义的“自平衡”项目即发改委定义的经营性项目,以及财政部定义的使用者付费项目,项目使用者付费足以覆盖项目建设运营成本及收益。狭义的“自平衡”项目主要是单体项目或单一类型的项目包,如高速公路,经社会资本投资建设,项目产出为具备通行条件的高速公路,具备向最终消费用户收费的条件,收取费用所产生的现金流覆盖了投资运营成本及收益,从而实现项目的“自平衡”。


  广义的“自平衡”项目即项目的建设运营将直接或间接带动财税收入的大幅增长,政府付费主要从新增财政收入中列支的项目。由于项目无需动用原有财政盘子,一定程度上实现了项目内的“自平衡”。广义的“自平衡”主要针对区域综合开发等较为复杂的项目。如片区开发,项目产出为可供产业发展的载体,主要包括路桥等基础设施、文体医教等公共服务设施以及可供出让的工业、商业、居住用地。一方面完善的基础设施及公共服务项目带动着片区内土地的增值,另一方面政府通过收取片区内最终土地使用者相应的费用(即新增的财税收入,包括土地出让金和税收),从而支付项目投资方的成本及收益。


  经了解,目前国内已有若干片区开发项目实现了广义的“自平衡”:某地的新城项目主要通过合作区域内土地出让金支付基建项目、新落户企业的税收支付产业导入服务费、配套经营收入支付公共服务配套项目,从而全面覆盖项目投资方的成本及收益;华夏幸福模式的产业新城项目虽经过繁杂的方式计算出需支付社会资本方的服务结算额,但规定了政府支付数额的上限为合作区域内新增财税收入区留成部分,从而锁定了项目的内循环,达到“自平衡”。


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  随着形势的发展,片区开发项目“自平衡”仅能作为底线要求,充分利用“自平衡”的溢出效应,打造“溢平衡”才是关键


  各地方政府在发展当地经济时,一方面需要尽快打造重点功能区块,形成支撑经济增长新引擎;另一方面还兼具着串联各功能区块间、搭建与周边链接的战略通道,配套一系列新老城区公共服务项目等任务。若仅以片区内“自平衡”为标准策划功能区块综合开发项目,政府方面容易在全面实施战略时“捉襟见肘”。因此,片区开发项目的“自平衡”只能作为地方政府的底线要求,项目产生的现金流除应全面覆盖项目本身所需外,更需要体现出“溢出效应”,为全市全区发展提供能源保障,形成“溢平衡”状态。


  3
  推进片区开发项目可持续发展的建议


  达到“溢平衡”的目标,一方面项目应尽量多以自身运营产生的现金流覆盖前期投资,尽量少以合作区内财税收入作缺口补助,即尽可能增大狭义“自平衡”的占比;另一方面应尽可能提高合作区域所产生的财税收入。为此,在未来的片区开发项目策划中,各地政府可从以下方面着手:


  一是强化充分挖掘项目运营的商业价值。根据某地新城项目的策划,由社会资本方运营、具备使用者付费条件的事项包括科技孵化器、研发大楼、通用厂房、安置房、社区服务中心等物业出租和物管服务。除此之外,根据其他国内已有的项目合作经验,片区内还存在广告牌、停车场等经营性资源可配置。因此,在财政部陆续出台限制纯政府付费政策的大背景下,各地政府更应充分发掘项目的商业价值,通过经营性资源的配置,商业运营的利润抵消部分前期投资的成本,降低财政支出责任。


  二是强化项目建设及产业导入的绩效管理。高标准高质量的基础设施建设是提升土地价值、增加土地出让收入的重要因素;高端高质高新产业的导入则是保证税收可持续增长的重要保障。因此,各地政府应遵从“基建与产业导入捆绑”、“支付金额与绩效考核捆绑”、“利益共享与风险共担捆绑”等原则设计合作方案,避免社会资本方重基建轻产业,通过设定奖励机制,激励社会资本方导入高端产业资源,通过支付机制与产出标准及绩效考核挂钩,促进社会资本方提高服务标准和质量,同时也可优化设置付费方式,合理设定年度支付金额上限(建议为合作区域内财税收入区留成的30%至50%),从顶层设计上确保项目“溢平衡”。



  特别感谢


  感谢 PPP研究者 罗俊鹏 投稿。PPP知乎


  今日观点

  贾康    现任全国政协委员、政协经济委员会委员
  我们要以现在已经意识到的“堵不如疏”原则,在天津、上海都已经挂牌运营的资产交易市场这上面,给出一个跟市场对接的PPP股权退出通道。

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