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政府还贷与PPP,距离到底有多远

作者:王利彬 发布于:2017-12-01 11:22:03 来源:PPP知乎

  作者简介:
  王利彬 王利彬博士,现任中瑞均富咨询(北京)有限责任公司总经理,财政部、国家发改委PPP专家库双库专家,中国公路学会投融资分会副秘书长,长期致力于收费公路政策研究。2006-2017年10月就职交通运输部科学研究院,任发展中心交通财政与金融研究部主任、PPP研究室主任。


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  问题的提出


  (一)收费公路PPP新政与政府还贷路


  2017年11月29日,交通运输部发布《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(以下简称“指南”)。当天,北京明树数据科技有限公司以《【独家快评】收费公路PPP操作指南》(以下简称“快评”)为题,发布了该消息并进行点评,其中提出《操作指南》整合较多,需要破解最主要的问题是“收费公路性质问题与PPP模式的关系没有提及,没有明确说出来政府还贷与经营性收费公路是否都可以使用PPP模式”。


  在我的朋友圈中,这条“快评”影响非常大。作为《指南》出台的亲历者,个人认为,其中多数解读与点评非常到位和准确,但就收费公路性质及与PPP的关系,个人认为,还应当从行业发展的角度进行一下专业的澄清和解释。


  (二)收费公路属性的理解


  《公路法》及现行的《收费公路管理条例》定义,“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路”是“政府还贷公路”,而“国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路”是“经营性收费公路”。因此收费公路的属性,一般是指政府还贷路和经营性收费公路之间的性质不同。


  2
  对政府还贷路的基本认识


  (一)政府还贷路属性的基本判断


  目前来看,判断收费公路属性的基本依据是《公路法》和《收费公路管理条例》,但这两个法律法规仅仅从公路投资的角度进行了定义。在现实中,投资建设完成后,为了更好的发展公路行业,收费公路的运营管理产生了非常复杂的情况,包括事业单位管理,企业管理,还有事业单位委托企业管理等。这些复杂的管理方式甚至影响了历年检查和审计过程中对收费公路项目属性的认定。


  为了更准确的判断收费公路的属性,我们可以梳理当前的一些相关政策。按照1996年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的决定》,政府还贷收费公路的收费收入属于行政事业性收费的范畴,应当执行收支两条线,即收入纳入国库,支出按预算执行。


  目前来看,判断政府还贷收费公路的要点归纳为三个:第一是投资方式满足《收费公路管理条例》中政府还贷收费公路的要求并且没有经过转让;第二是收入支出执行收支两条线;第三是在实际收费过程中,开具的是行政事业性发票。


  (二)政府还贷路的未来发展


  政府还贷路的基础却是地方政府的交通运输主管部门通过贷款或有偿集资款建设完成,而2015年1月1日起施行的《预算法》明确规定,除地方政府债以外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。这意味着政府还贷收费公路实际上已经失去了法律依据,取而代之的是政府收费公路的概念。


  为了继续发展政府主导并筹资建设的收费公路,2015年交通运输部公开征求意见的《收费公路管理条例》(修订征求意见稿,以下简称“修订稿”)中在第八条定义“省、自治区、直辖市人民政府通过政府举债方式建设的公路”称为“政府收费公路”。同时,2017年8月,财政部和交通运输部联合发布了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号),用以配合政府收费公路的发展。


  3
  政府还贷路可以运用PPP吗


  (一)运用PPP,政策上要求转变性质


  根据“修订稿”第八条,收费公路分为“通过政府举债方式建设的公路(以下简称政府收费公路)”和“国内外经济组织投资建设(包括采用政府和社会资本合作模式)”或者“依照公路法的规定受让公路收费权的公路(以下简称特许经营公路)”,这表明,政府与社会资本合作的收费公路与政府收费公路是并列的关系,政府收费公路理论上不能采用PPP模式。


  (二)政府收费公路没有运用PPP的政策空间


  此外“修订稿”第九条明确规定,建设和管理政府收费公路,应当由县级以上人民政府按照政事分开的原则,依法设立专门的非营利事业法人组织实施。其中,高速公路的建设和管理由省级人民政府依法成立的非营利事业法人组织实施。这个规定也限制了政府收费公路采用PPP模式运行的空间。


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  政府还贷路如何运用PPP


  (一)首先要转变性质


  根据以上政策解读,政府还贷收费公路要想运用PPP模式首先要转变属性,变为经营性收费公路。2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了修改《公路法》的决议,对收费公路权益转让,尤其是政府还贷性收费公路转让事项取消了审批改为备案制。笔者认为这是交通行业开展收费公路运用PPP的又一个金矿。但目前为止,相应的细化制度还没有修改和完善,如何细化还需要待政策出台。需要强烈的省份可以先行先试,尝试着运用备案制度推动政府还贷收费公路的PPP运用。


  (二)在变性的同时运行PPP程序


  在备案工作基本确定后,按照财政部的相关要求编制一方案两评价,同时运行PPP程序。


  以上是我个人对政府还贷收费公路运用PPP的一些理解,供业内同仁们参考。

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