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利空出尽是利多:近期PPP政策背后的逻辑及市场展望

作者:靳林明 陈婧 发布于:2017-12-04 08:04:07 来源:PPP知乎

  作者简介:
  靳林明  在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,被评为PPP项目金牌律师。靳林明律师为国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家、财政部城镇综合开发PPP案例集评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。
  陈   婧  在基础设施领域具有丰富经验,其分别代表投资人或政府在政府和社会资本合作(PPP)项目实施、特许经营、招投标、并购、融资、重组、反垄断方面具有丰富的项目经验,参与处理的项目上百个。
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  2017年,可谓是PPP领域的多事之秋。财政部、国资委等部门密集发布了严控PPP的系列政策,包括《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号) 》(“50号文”)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预〔2017〕87号) 》(“87号文”)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金〔2017〕)》(“92号文”)、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知(国资发财管[2017]192号)》(“192号文”),你方唱罢我登场,接连的重拳出击及降温信号, PPP似乎一夜进入寒冬期,好像原来的宠儿变成了天天挨批评的弃儿,这也引发了市场广泛忧虑,PPP将何去何从?


  时至年末,初冬时节。笔者拟就今年出台的系列政策的背后逻辑进行解读,并分享对PPP的几点展望。


  一、政策解读


  经过3年多的迅猛发展, PPP进入全面规范与整改阶段,这轮政策调整在意料中,但收紧力度之强也有几分意外。50号文、87号文着重规范政府的举债行为;92号文旨在纠正PPP的误区;192号文则强调央企参与PPP项目的风险控制。从今年的系列政策内容不难发现,国家层面力图将PPP回归公共服务创新供给机制的本源,从“什么可以做PPP”、“谁可做PPP”、“怎么做PPP”方面给予市场明确的引导。


  在很多事物的发展过程中,都可以找到和本轮PPP类似的发展路径,萌芽、炒作、泡沫、规范。就多数普罗大众而言,PPP是新生事物;就多数专家而言,三年前还在其他领域“搬砖”;就很多咨询机构而言,PPP就是套本子。PPP成了任人打扮的小姑娘。


  PPP核心理念的回归,是支撑这一系列监管措施背后的内在逻辑和出发点(即便这些政策在技术层面还存在一定争议),具体来看:


  1.辨清李逵与李鬼


  PPP市场上异化出两种乱象,一是PPP泛滥化,即将PPP当成大箩筐,不分项目性质、不分项目类型都想穿上PPP的外衣,以变相获取经营性项目或者取得金融机构青睐;一是PPP边缘化,即将本质上属于PPP的项目套上龙8国际服务等帽子,以规避PPP“两评”要求,特别是不超公共预算支出10%的红线要求。


  87号文、92号文重点规范以上两类情形,辨清李逵与李鬼,在PPP的范围界定上,明确提出严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;明确不宜采用PPP实施的项目包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容等情形。


  2.堵塞政府违规举债、担保


  PPP的核心理念之一是风险共担,“专业的人做专业的事”,“No Service No Payment”。但部分地方政府将PPP作为变相举债的手段,名为PPP,实为向社会资本方举债,增加了政府的隐性债务。


  50号文、87号文、92号文均再次重申坚决打击政府各种变相举债行为、防止PPP异化为新的融资平台的决心,围追堵截政府借道PPP的各种违规行为,明确提出政府或政府指定机构不得回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府不得向社会资本承诺固定收益回报;政府及其部门不得为项目债务提供任何形式担保等行为。


  3.优化社会资本结构


  据公开途径获取的信息,截至2017年11月底,中央企业牵头参与的PPP项目个数达到1,062个,占总成交项目数量的35%,占总成交项目金额的59%;地方国企参与的项目达到660个,占总成交项目数量的22%,占总成交项目金额的18%;民营企业参与的项目个数达到1,313个,占总成交项目数量的43%,占总成交项目金额的23%。


  从社会资本方结构上看,央企及地方国企仍然是PPP投资的主力,政府对央企、国企的偏好,进一步压缩了民营企业的空间。在当下的国情下,虽然这是一个可以理解的结果,但是,从政策面给出什么样的信号,则是决策部门必须考虑的。192号文收紧了央企参与PPP的投资行为;92号文也再次强调不得在采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与等要求。调整社会资本方的结构,鼓励民营企业参与PPP,把民营企业在技术方面的活力和创造力带到PPP领域,这应该是PPP政策引导的方向。


  4.明确规范运作要求


  规范运作一直是PPP政策强调的重点,但是上有政策下有对策,钻政策漏洞的情形屡见不鲜,92号文从参与主体、参与方式、参与程序、运作模式、融资安排等均提出了具体要求,进一步扫清模糊地带。


  5.回归PPP的目标


  理想是丰满的,现实是骨感的。PPP不应仅仅作为政府融资手段,促进公共服务提质增效是PPP的核心目标之一。但国家部委与地方政府对此的理念并不完全统一。部分地方政府在政绩思路、不肯放权、财政捉襟见肘等现实因素的影响下,使部分PPP项目已经偏离了目标。


  从严规范PPP,迫使PPP能回归本质及目标,是这些政策传递出的强烈信号。当然,PPP整改不应陷入“一放就乱,一抓就死”的怪圈,政策制定者在引导市场发展方向时,也应认清哪些风险应交由市场去判断,谨防过犹不及,限制了市场活力。


  二、几点展望


  相比于简单粗暴的平台融资模式,PPP的确是个精细活儿,心急吃不了热豆腐。姑且不论原有发展模式的利弊,在地方债务管理日趋严格和规范的当下,地方政府的基础设施和公共服务领域的投入,除了远水不解近渴的地方债,PPP恐怕是不二法门。这一轮对PPP的整风运动来势凶猛,映射了PPP市场“道”与“魔”的激烈交锋,但给PPP市场带来的却并非全是利空,多空转换,一念之间。


  1.对投资人


  为民营企业参与PPP打开了市场,优质的民营企业将走上PPP投资的前台,真正发挥其对公共服务的提升、促进作用。央企参与PPP投资更注重质量及风险控制,遏制重建设轻运营的短期行为,可促进PPP持续健康发展。


  2.对政府


  “规范的做PPP,做规范的PPP”将不再是一句空话,政府只有推出优质的、规范的PPP项目才能赢得市场的青睐,促使政府重视前期论证、科学决策、回归PPP的本质。


  3.对PPP项目


  短期的市场阵痛不会影响PPP项目的持续发展趋势,一方面,PPP的数量会一定程度的减少,但PPP的质量将提高,有限的市场资源将真正用于适宜PPP模式的项目。另一方面,整改并非遏制PPP创新,政策将一如既往的鼓励探索PPP模式创新,例如产业新城、特色小镇等领域的创新依然具有生命力。


  4.对金融机构


  明股实债、固定收益、政府担保等金融机构规避风险的传统安排被限制后,金融机构参与 PPP的思路、方式不得不迎来重大变革。经过大洗牌后,将会涌现真正适合PPP投资的金融机构、金融产品。


  5.对咨询市场


  规范PPP,给PPP咨询市场带来了机遇。一方面,大量PPP项目需要整改,PPP咨询市场的业务不会因项目减少而减少;另一方面,整改的代价也将会让政府认识到PPP咨询机构的重要性,PPP前期论证不是走过场,需要专业机构介入,市场乱入者将被市场机制淘汰。咨询机构的咨询环节、咨询模式创新有了新动力,咨询市场逐渐回归理性。


  摸清政策脉络,把握政策趋势,紧守政策红线。经过沉淀后,PPP市场必将更具生命力。


  冬天来了,春天还会远吗?


  冬天只是短暂的。

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